制约社会经济与环境协调发展的流域水环境管理现状（杨玉川,张晓岚,李培）

摘要： 流域的水环境管理是我国环境管理的难题之一，也是制约我国社会经济与环境协调发展的重要因素之一。本文系统的总结和阐述了国内外流域水环境管理的发展现状以及成功经验，并对我国流域水环境管理中存在的问题进行了分析。同时，阐明了我国必须借鉴国外流域水环境管理的经验，从国情出发，探索有中国特色的流域水环境综合管理模式，走中国的流域水环境管理道路。

关键词：流域；水环境；流域管理

流域是具有层次结构和整体功能的复合系统，流域水循环不仅构成了社会经济发展的资源基础，是生态环境的控制因素，也是诸多水问题和生态问题的共同症结所在[1,2,3],并已成为制约社会经济与环境协调发展的重要因素之一。本文中流域水环境管理指的是根据流域自然、生态、社会和经济复合系统的特征及其需要，以可持续发展思想和多学科理论与知识为理论基础，综合运用技术、工程、法律、政策、行政、经济、公众参与等各种手段，研究与调控流域空间范围内的水量和水质，使流域内不同区域所有水体的所有用途对水量和水质的需求能不断的得到满足 [4]。

1国外流域水环境管理的发展历程及成功经验

19世纪末至20世纪初，水资源开发利用程度还较为低下，国外当时的流域水环境管理主要着眼于水资源的多功能特性，强调水资源的综合开发和利用。20世纪60年代，人们逐渐认识到一个流域水环境容量的有限性和各种资源相互依存的整体性。于是，水资源开发利用程度已达到较高水平的欧美各国相继结合本国的国情对流域水管理体制、政策、法律进行了调整,逐渐由开发转向管理[5]。 1992年在巴西里约热内卢召开的各国首脑参加的“环境与发展大会”通过的《21世纪议程》全面阐述了流域水环境管理的目标和任务。总体来看，这时的流域水环境管理已从注重水资源本身的综合利用转向水环境的综合管理，即对流域内的水土资源及其他相关资源的开发、利用和保护进行统一规划与协调，用整体观点来分析流域的水环境管理工作 [5，6]。经过近一个世纪的发展，在流域水环境管理方面，各国积累了各具特色的管理经验。

1.1建立和完善了流域统一管理与行政区域管理相结合的管理体制

近些年的实践，使得以流域为基础的水环境管理在不同国家找到了各自适宜的模式，欧美等国家都先后成立了适合本国的流域管理机构。从总体上看，世界上流域机构大体上有 3种类型。其一是流域管理局。以 1933年美国建立的田纳西流域管理局 (TVA)为典型[7，8]。其特征为：对经济和社会发展具有广泛的权力；有高度的自治权；有专门的经费；属于政府的一个机构 [9，10，11，12]。第二种类型是流域协调委员会。委员会由有关机构和流域内各州政府代表共同组成,遵循协调一致或多数同意的原则，其主要职责是根据协议对流域协调委员会的流域内各州的水资源开发利用以及水环境管理进行规划和协调[6，8]。澳大利亚的墨累河流域委员会、美国的特拉华河流域委员会等都是这一类型的代表[6，13，14]。第三种流域机构类型是综合性流域机构。它的职权不像流域管理局那样广泛,也不像流域协调委员会那样狭窄或单一。国外典型的综合性流域管理机构是 1974年英国成立的泰唔士河水务局，它负责流域统一治理和水资源统一管理,并有权确定流域水质标准,颁发取水和排水(污 )许可证,制定流域管理规章制度。

1.2制定严格适当的政策、法律和规划

许多国家为了流域水环境管理，都建立了相应的流域水环境管理的法律体系给予流域管理机构广泛的管理权及实施保障。该法律体系包括流域管理的专门法规和在各种水法、环保法规中有关流域管理的条款。在立法方面，各国都以法律的形式明确流域机构的地位、职责、权利、与地方的关系、组织机构和财务管理，使流域水环境管理的各个方面都有法可依。美国的《田纳西流域管理法》中便规定，该流域水环境综合治理的途径就是建立既具有鼓励协调性,又具有建设实体性的流域管理机构,并使其成为国家的独立机构。此外，英国的《流域管理条例》、澳大利亚的《流域管理法》等也都对流域管理作了法律上的规定。大量流域管理的规定也分散在各个有关的水法中，1968年欧洲议会通过的《欧洲水宪章》、英国的《水法》、《水污染防治法》等，均明确规定水资源与水环境管理应以自然流域为基础，按流域建立恰当的综合水环境管理机构，同时实行用水许可制度、水权管理制度、排污许可制度等相关法规[2，7，15]。

1.3注重科学论证，鼓励公众参与管理

许多国家为确保制定的流域开发规划更具有科学性，都非常重视“智囊团”的作用 [16]。墨西哥便充分利用墨西哥水利技术学院在开发和转让有关水的有效利用和水质保护方面的技术，为国家水资源委员会及其他水方面的机构提供技术方面的服务。另一方面，由于流域水环境管理的广泛性和社会性,国外还相当重视民主协商与公众参与 ,并将其作为流域水环境管理的关键因素[4]。流域水环境管理参加者有专属流域机构、政府、流域内拥有土地的集体和居民及其他代表，如法国的流域委员会中，就采取的“三三制”的组织形式，即1/3的成员由国家和专家代表中产生，1/3的成员由选民中产生，1/3的成员由用户代表产生，被称为“水务议会”[15]。澳大利亚建立的是全流域管理（TCM）的方法，TCM的主题就是“公众与政府一起努力”，当地居民可以组成团体（例如关注水利组织）一起解决共同的地方问题或派代表参加具有更广泛流域观点的流域管理委员会[14]。

1.4国家在经济和政策上给予大力支持

各国在流域水环境管理中，都在财政、金融、信贷、税收、投入等各个方面给予扶持。这是一些国家流域水环境管理取得成功不可缺少的基本条件。近年，西方的一些国家正鼓励用经济学上的方法如污染交易等应用在水污染控制中[3]。美国田纳西流域综合治理开发的成功,首要的条件是国家在法律上给予有力保证和经济上大力扶植[4，16]。其途径是以国家力量扶植贫困地区的开发,通过流域综合治理开发,带动全流域经济社会全面发展。同时,国家以优惠经济条件和政策扶植田纳西流域管理局,并通过管理局扶植地方经济发展。

1.5扩大流域管理机构的自主权，确保其拥有雄厚的技术力量

在流域水环境管理中，许多国家的流域机构都聘用了大量的管理人员、技术人员、专家和学者，他们在流域水环境管理中发挥了不可替代的作用[9，10，14]。在技术层面，各国都采用了先进的现代化管理手段。美国联邦林务局、水保局、环保局和田纳西流域管理局等一些欧美亚发达国家的流域管理部门在工程管理中广泛地应用了许多现代化的手段,这些手段主要有地理信息系统 (GIS)、全球定位系统（GPS）、遥感技术（RS）、ET遥感技术和计算机的普及应用,不仅提高了工程管理水平,也大大提高了工作效率，而且使得流域机构更好的发挥指导、审核和监督的作用。此外，各种新兴的应用技术，如生物技术、钠米技术等[6]，也为流域的水环境管理提供了更为先进的手段。

2我国流域水环境管理的现状及存在问题

2.1.我国流域水环境管理的现状

我国在流域水环境管理方面做了大量的工作，先后恢复或成立了长江水利委员会、黄河水利委员会、淮河水利委员会、珠江水利委员会、海河水利委员会、松辽水利委员会和太湖流域管理局七大流域机构。20世纪80年代以前，这些流域机构主要负责本流域内水资源的规划和管理，侧重于水量方面。80年代以后，我国的水污染日趋严重，引起社会各界的关注，也成为流域水管理的新问题。长江、黄河等七大流域机构先后成立了水资源保护局，并自1983年起与国家环保部门实行双重领导。这是流域管理工作新的发展，把水环境保护的任务列入流域管理的内容，进入了既管水量，又管水质的新阶段。目前，我国中央直属的流域管理机构有两大类：第一类是水利部所属的流域水行政管理机构，为水利部的派出机构，代表水利部行使所在流域的水行政主管职能；第二类是流域水资源保护机构，管理范围与上述水利部直属流域机构相同，第二类流域机构比第一类的流域机构在行政级别上低一级，且又都设在第一类的流域机构中，作为第一类流域机构的一个事业单位。我国的水环境管理理论上是流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。

国情和水情，决定了我国必须在流域管理中依法治水，科学管水。新中国成立以来，我国制定出台了《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国环境保护法》等有关水的大法，这些法中都体现了流域管理的思想。到目前为止，国家已经颁布了水资源与水环境方面的法规及部门规章80余件，地方性法规、省级政府规章及规范性文件如《淮河流域水污染防治暂行条例》（1995）等近700件。其调整范围包括了相关流域的水资源管理、水环境保护等各个方面。一个比较科学和完善的水的法规体系正初步形成。

我国在流域水环境管理中制定了一系列的流域规划，并将现代科学技术也应用于管理之中，以科技进步来促进流域水资源与水环境管理工作深入开展。《淮河流域规划报告》、《海河流域规划》、《辽河流域水污染防治"九五"计划和2010年规划》等规划的制定，对于指导流域水资源与水环境的综合管理等方面发挥了重要作用。我国同样重视科技人员的引进、现代科技的创新和应用，在传统的水管理领域引入数字化、信息化手段，逐步采用计算机网络技术、水资源与水环境模拟技术、生物及生态修复技术等实现流域水资源的合理配置及水环境的有效防治，提高流域水环境管理水平[3，16]。

2.2我国流域水环境管理中存在的问题

2.2.1缺乏流域的统一管理机制，与经济可持续发展不相适应

我国水环境管理体制的主要机构性问题是水资源管理与水污染控制的分离以及有关国家与地方部门的条块分割,特别是行政上的划分将一个完整的流域人为分开,责权交叉过多,难以统一规划和协调,极不利于我国水资源和水环境的综合利用和治理。我国的经济发展往往与环境保护难以协调，经济决策与环境决策也往往背道而驰，这使得流域的水环境管理步履维艰。流域机构与各地环保局、各省市有关部门之间在处理水问题时无法统一指挥,无法做到全流域的统筹规划和管理，以流域机构为主体的流域统一管理机制并未发挥其应有的功能,监督管理机制和手段匮乏，各流域管理机构难以有效的协调和仲裁。这就造成各大流域除了防洪外,无随时间季节而定的水资源与水环境管理；同时存在经济上流域管理委员会不能独立等弊端。所有这些，都给流域内的经济发展带来了巨大的障碍。

2.3流域水环境管理的法律体系尚不健全

我国虽然有《关于保护和改善环境的若干规定》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《水法》等关于水资源和水环境的法律法规，特别是我国《水污染防治法》规定：“防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划”,并在治理淮河、太湖、松辽流域水污染中制定了管理条例或计划 (规划 )[2]。但我国并没有制定针对有关流域资源与环境综合管理及保护的法律、法规,特别是缺乏流域管理机构设立的组织法；《水污染防治法》和《水法》对水资源和水环境的行政主管部门有一定的差异,造成责权交叉，流域管理委员会的稳定性、职能、职责和任务没有法律保障；缺乏流域的水资源法和水环境法 [16，17]等。

2.4流域水环境的管理手段单调，难以建立科学合理的水价格体系

流域水环境管理是一项复杂的系统工程，需要运用行政、经济、法律、技术等手段进行综合管理，但目前在流域水环境管理中主要是依靠行政手段，而其它手段比较薄弱。今后随着水资源供需矛盾的加剧和市场经济体制的逐步深化，现有的单一行政管理手段难以满足“依法治水，依法管水”的要求。现代科学技术的正确合理使用以及高素质人才的培养尚不完善。同时，由于水资源的所有权主体 (国家 )唯一而使用权主体多元化,水资源与水环境管理责、权、利界定不清，水价、排污费标准太低,造成水资源使用效率低下和水环境的严重破坏,财政治污费开支巨大。由于多部门分割管理，所以难以按照市场经济原则建立起取水、供水、排水、污水处理回用等统一的、合理的水价格体系，无法发挥水价的经济杠杆调节作用，来制止水资源的浪费和污染以及进行水资源的优化配置。

2.5缺乏公众参与机制，人们的环境意识有待提高

公众是水资源使用与水环境污染控制的直接参与者，但在我国，流域管理层却缺乏与公众的沟通和听取他们的正确意见；流域水环境管理的传统规划往往是从工程的角度出发的,而且大部分规划者不是来自流域地区；流域内的居民—流域社会往往被视为障碍、问题的一部分或被忽略掉,结果导致在这些前提下制定的流域水环境管理规划的失败[10]。而实际上公众一旦成为流域资源的使用者,他们的参与将提高流域管理规划的可行性和水环境管理的效率及效果，并将有助于问题的解决而不是成为问题的一部分[4]。由于流域水环境管理牵扯的源多面广，规范而有效的公众参与机制将使流域水环境管理更易被群众接受，对破坏环境的各种行为起到监督作用，从而实现一种既自上而下，又自下而上的管理模式。另外，由于我国人民生活水平较低,加上法律体系和管理体制尚不健全，公众的环境意识还十分淡薄，有待提高。

3结论

水循环的自然规律和水资源的多功能性，决定了流域水环境管理系统是一个复杂的多层次的动态管理系统。欧美发达国家对水环境管理的根本指导思想上都是以自然流域为单元，在流域机构的建立，法制的健全，经济、政策、技术、公众参与等手段的应用等等诸多方面，积累了丰富的管理经验。而我国的流域水环境管理起步较晚,且管理体制和运行机制是在计划经济体制下形成的,许多地方已经暴露出管理上的问题和弊端,已经成为制约我国环境与社会经济协调发展的重要因素之一。为实现流域的可持续发展战略，我们必须借鉴国外流域水环境管理的经验，从我国的国情出发，探索出中国特色的流域水环境管理模式，走中国自己的流域水环境管理道路。

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