在推进城乡统筹工作中加强基层民主政治建设

　　基层民主政治建设是进行城乡统筹工作、促进社会和谐发展的政治基础。基层民主政治建设进行顺利与否，直接关系到城乡统筹工作的进一步开展，关系到城乡群众共创共享改革发展成果机制的完善。近年来，伴随着基层民主政治建设的探索和实践，成都市取得了不少成效，特别是在干部任用选拔制度、集体决策制度、民主评议制度等方面积累了不少宝贵做法。这些做法，被誉为“成都经验”，并成为中国当前开展基层民主政治建设的一个亮点。但由于基层民主政治建设毕竟是制度创新，其拓展和深入一定会受到许多因素的限制和制约，不可避免地会存在一系列困难和问题。根据近年来民盟基层组织对成都各地基层民主与基层治理的调查研究，认为主要存在着以下一些问题，迫切需要在实践中进一步探索和解决，以推进城乡统筹工作更加顺利、健康地进行。

一、城乡统筹工作中基层民主政治建设存在的主要问题

（一）基层民主的自动参与程度还不理想。

　　成都市基层民主建设从2003年新都区木兰镇党委书记的公推直选开始，从抓基层民主入手，以扩大党内民主为突破口，统筹推进了“四个民主”的互动发展，全面推行了公推直选、民主测评、“三会”开放、“三务”公开和社会评价等一系列改革措施。对成都市基层民主建设的探索与实效，民盟组织以新都区为例，对当前农村基层民主与基层治理的效果作了调查分析，在基层民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的参与面和认同度这两个指标上都得出了比较好的结论，如，乡镇党委书记公推直选的参与面为693%，认同好的达888%；引导群众参与村务管理的参与面为941%，认同好的为676%；村民代表议事制度的参与面达948%，认为好的为703%。但这里有一个问题，这就是反映基层党员群众民主积极性的参与面指标比较含糊，没有明确是主动参与还是动员参与。但从基层民主管理制度安排的“引导群众参与村务管理”的内容来看，可以判断动员参与的成分比较大，自动参与的程度还不理想。其实，这一判断与国内许多学者的观点是一致的。如果基层民主更多的是基于动员参与而不是自动参与，那基层民主的动力是比较脆弱的，民主实效的认同度也会因此被打折扣。

　　（二）公推直选在程序设计上存在不完善。

　　实行公推直选，把对乡镇党委书记的选拔任用权交给基层党员和群众，这是基层民主建设的一项制度创新，无疑值得充分肯定和大力推广。但是，要真正把群众公认的优秀干部推选出来，还需要有一整套严密科学的程序设计来加以保证。从新都区公推直选木兰镇党委书记的过程来看，从2003年11月26日，由新都区委组织部开始向上级党委提出公推直选的请示到12月7日产生全国第一位公推直选的乡镇党委书记，历时12天，分别经过了请示、发布公告、报名和资格审查、实地调研、公开推荐、直选等阶段。从程序设计的角度看，只用12天的时间就完成如此复杂的过程，并要保证能够选出一位好书记是存在问题的，比如，实地调研只有2天，外地候选人很难在这么短的时间里深入了解当地的情况并提出切实可行的任职方案；又如，选举程序中，没有安排候选人之间的辩论环节，候选人的品格、能力、抱负、胸怀等信息展示不充分，选举的竞争性受到限制。当然，木兰镇公推直选的结果是各方面都比较满意的，但这并不等于选举程序没有问题，满意的结果恰好容易掩盖程序设计上的缺陷。

　　（三）党内民主决策权力的划分还不明晰。

　　扩大党内民主，以党内民主推动人民民主，是城乡统筹中基层民主建设的可行途径。实现党内民主的关键在于党内民主决策权力的划分是否科学合理、能否有效运行。但在实际中，党代会、全委会、常委会“内三会”的权力划分还不明晰。哪些由党代会决策，哪些由全委会决策，哪些由常委会决策，现阶段还没有明确的标准界定；党代会、全委会、常委会的议事程序、决策程序，表决方式也未有刚性的明文规定。因为党内决策权力划分的不明晰，有的地方进行“公推直选”乡镇党委书记后，出现由书记组阁副书记、乡镇长、副乡镇长、武装部长等成员的情况，导致在谁主导本乡镇工作的问题上，乡镇长权力被弱化，乡镇党委与政府的关系不顺畅；因为“内三会”的决策程序缺少刚性的规范要求，有的地方不可避免地会出现“大会解决小问题，小会解决大问题，不开会解决关键问题”的不正常现象。

　　（四）制度创新与相关制度的衔接还有矛盾。

从新都经验推广开始，成都不缺少制度创新。这种创新是渐进改革的方式，它的最大好处是可以有选择地避开一时无法解决的矛盾，选择党和政府能够承受的路径。但最大的不足，又恰恰是因为对一些尖锐矛盾有所回避，使得改革在某些方面停滞不前。之所以如此，这与制度创新和相关制度的衔接存在矛盾有很大的关系。如，按《党章》要求，党内直选不是选书记，而应选全委会，新都正好搞反了，这与现行《党章》关于选举程序的规定有明显的矛盾。但从制度变迁的角度讲，新制度的产生必然有对旧制度的突破。新都直选书记面临的困境不在于新都本身，而在于更大的体制框架。制度建设历来是“自上而下”的，类似新都经验及其推广是明显的“自下而上”。“自下而上”需要时间，制度创新与相关制度的衔接也有个过程；但如果时间与过程太长，会增加基层制度创新的不确定性，消解基层继续创新的勇气。

　　二、在城乡统筹工作中加强基层民主政治建设的思考

　　针对以上问题，我们认为，要在城乡统筹工作中进一步加强基层民主政治建设，需要做以下思考。

　　（一）加强基层民主政治建设必须以发展经济改善民生为前提。

　　美国著名政治学家亨廷顿曾就经济发展对政治参与的制约问题进行过深刻解释，他认为：“社会经济发展促进政治参与的扩大，造就参与基础的多样化，并导致自动参与代替动员参与”。国内许多研究者也认为，一定的经济条件是村民自治和基层民主发展的原动力。成都地处中国西部，城乡二元分割，农村的经济文化发展水平相对较低，由此可以认为，从短期来看，可以通过政治动员方式来启动基层民主政治建设进程；但从长期来看，必然会出现基层民主发展动力不足的问题。要扭转这种状况，必须大力发展经济，努力改善民生。只有农村的经济发展了，广大农民日子过好了、素质提高了，基层民主政治建设才会有根本的基础，人们参与民主的热情才能自觉起来。

　　（二）基层民主政治建设的深入必然伴随民主程序的规范。

　　如公推直选，我们认为至少在以下几个环节需要进一步完善：第一，如何在整个选举过程中充分体现选民的知情权；第二，如何让外地的报名者有较充分的时间来调查了解该地的基本情况以可能提出切实可行的任职方案；第三，如何保证外地的参选者享有公平的竞争机会；第四，应安排候选人之间的辩论环节以充分反映候选人的能力信息，增强选举的竞争性；最后，还应建立相应的选举监督委员会，对于违反选举章程的行为要及时查处，以维护正常的民主选举。显然，对这些问题还需要做更全面、具体、细致的工作，从制度上加以完善，才能保证基层民主选举的最终效果。

　　（三）党内民主建设应成为人民民主的示范和榜样。

　　在城乡统筹工作中加强基层民主政治建设，关键是要进一步扩大党内民主，以党内民主推动人民民主。党内民主要推动人民民主，必然要求党内民主建设应成为人民民主的示范和榜样。从目前情况来看，党内民主建设的着力点应是加强和完善党的代表大会制度，充分发挥党代会作为同级党组织的最高权力机关、决策机关和监督机关的作用。首先，要提高党代表的履职意识、能力和素质。因为党代表是实行党代会常任制的主体，常任制能否取得实效，关键是看代表能否履好职，尽好职，发挥好作用。其次，要理顺党代会常任制的运行机制。如，党代会作为党内“最高权力机关、最高监督机关”，其地位如何体现；党代会、全委会、常委会“内三会”的权力如何明确划分；党代会、人代会、政协会“外三会”的职能如何清晰界定等。第三，要健全党代会试点工作的保障机制。党代会常任制目前尚处于试点阶段，在组织机构、人员、经费上还没有明确规定，在实施过程中有一定难度。这些问题如得不到妥善解决，都会直接影响党代会常任制的运行效果，最终影响党内民主建设的水平。

　　（四）基层民主的制度创新必然要求相关制度的改革。

　　基层民主政治改革目前已经进入了一个十分艰难的时刻。其原因，除了部分改革的推动者成为了改革的阻力，改革受益者与利益受损者的矛盾越来越强烈外，主要还是因为基层“自下而上”的制度创新与相关制度不衔接的矛盾。可以说，目前成都、四川乃至全国其他省份所进行的政改，绝大多数是在乡镇这个层次以下取得成功的。因为这个层次，冲击不大，不会失控。但能否将改革推进到更高层次？这需要执政党有充分的体制变革准备以及更加广阔的政治胸怀。有专家认为，基层民主政治的发展，日益显示出整体联动的必要性。党内民主与人民民主的关联关系，制度创新与相关制度的对应关系，在基层已经充分显示出来。单一推动的任何举措，如果不考虑与其他制度的接轨问题，都可能带来一定的负面效应。很显然，整体推进基层民主政治建设以及相应的制度安排，已成为城乡统筹工作中必须面对的重要任务。

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