引入“房东告知制”整治无照经营之初探

无照经营是一个社会顽症，长期扰乱市场秩序和侵害消费者利益，也是工商行政管理工作中的老大难问题。基层工商所长期致力于查处取缔无照经营，虽成效明显，却始终无法长效坚持，反弹现象较为普遍，可谓屡查不止、屡禁不绝。基层工商所一直在探索如何有效遏制无照经营势头，并长久保持甚至根治无照经营现象的方法，笔者结合近年来工作实际，对引入房东告知制度来促进无照经营整治工作的必要性、可行性进行初步探索，并提出一些自己的想法。
　　一、 现阶段无照经营整治工作的症结
　　各级工商部门绞尽脑汁想找到简单、有效的整治无照经营的方法，从12315举报的查处到定期集中整理到责任区监管，各种手段一一尝试，多头并进，但始终没有达到满意的效果。为什么我们劳命伤财的监管、检查，却总是事倍功半呢？从近几年XX区无照经营整治工作的实际情况来看，我想主要有以下三方面的原因。
　　1.无照经营户个人素质普遍较低，法律意识淡薄。有的人想当然地认为开店有一定时间的试营业期可以不用办照，有的人认为做个小买卖不需要办照，有的人虽然知道要办照，却为了些许小利迟迟不肯来办，有的人屡教不改甚至以暴力与执法人员相抗。
　　2.XX区外来人口集中，小规模经营户竞争激烈，许多店面频繁易主。根据2009年的统计数据，XX区登记在册的外来人员已经达到了45万。这些外来人员一部分在工厂打工，一部分自己开厂开店从事经营活动。而从事经营活动的人又大部分从事着服装零售、餐饮服务等门槛较低的传统行业。这就造成了部分行业竞争激烈，经营户经营没多久就因为生意惨淡而转让。这给我们监管部门造成了不小的麻烦。往往是刚刚集中整治了一条街，到下个月来看，改头换面的不在少数，又是新的一批无照经营户。
　　3.一些需要前置审批的行业开业要求严格，较难审批。比如，餐饮行业需要卫生和环保部门的前置审批，要求严格。而住宅楼底下的店面是不允许从事餐饮服务经营的。因此，居民小区附近的无照饭店成了老百姓举报投诉的重点。工商部门想引导办照不行，处罚取缔又阻力巨大，毕竟，经营者也是以此谋生，屡屡罚款、取缔会造成经营户的对立情绪。
　　二、房东告知制可行性研究
　　针对上述三方面的问题，基层工商所采取了很多方法，比如加强对经营户的法律宣传，加大执法力度等，试图来改善现状，但是收效甚微。仔细分析后我们发现，无照经营者的经营场所几乎都是租赁的，而无论经营户怎么换，行业怎么变，经营场所及其房东是相对稳定的。由此，笔者想到引入房东告知制度来规范经营户。
　　1.引入房东告知制的法律依据
　　《浙江省取缔无照经营条例》第六条明确规定：“ 任何单位和个人不得从事下列活动：（一）以出租、出借、转让等方式为无照经营提供营业执照的；（二）明知或者应知对方为无照经营而为其提供有关证明、合同文本、介绍信、发票、银行帐户、资金、场所、原辅材料、设备、运输工具等经营条件或者居中介绍等便利条件的。”显然，房东作为房屋出租人，如果明知或者应知承租人在从事无照经营活动，却仍然将房屋租赁或者继续租赁给承租人，就违反了上述第（二）项的规定。国务院颁布的《无照经营查处取缔办法》虽然没有对为无照经营提供场所的行为作禁止性的规定，但是其第十五条规定了“知道或者应当知道属于本办法规定的无照经营行为而为其提供生产经营场所、运输、保管、仓储等条件的，由工商行政管理部门责令立即停止违法行为，没收违法所得，并处2万元以下的罚款；为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的无照经营行为提供生产经营场所、运输、保管、仓储等条件的，并处5万元以上50万元以下的罚款。”的罚则。
　　上述《无照经营查处取缔办法》和《浙江省取缔无照经营条例》是我们工商部门查处无照经营的利器，它们为我们提供了对租场地给无照经营者的房东的处罚依据，也是我们建立房东告知制度的立足点。
　　《城市房屋租赁管理办法》第二十四条第（六）项规定：“第二十四条承租人有下列行为之一的，出租人有权终止合同，收回房屋，因此而造成损失的，由承租人赔偿：……（六）利用承租房屋进行违法活动的；……”。《浙江省房屋租赁管理条例》第二十四条第一款第（一）项规定： “承租人有下列行为之一的，出租人有权解除租赁合同，收回房屋使用权：（一）利用房屋进行违法犯罪活动的；……”；第二十四条第二款规定：“因上述行为造成出租人损失的，出租人有权要求承租人赔偿。”。上述关于房屋租赁的有关规定，使房东在被告知其承租者在从事无照经营活动后终止租赁协议有了法律依据，并且保证了房东的经济利益。
　　2.引入房东告知制度的必要性
　　（1）是查处取缔无照经营的需要。如上文所述，无照经营整治年年搞，方式方法不断改进，却一直没有令人满意的长效机制。这时候引入房东告知制，无疑是对查处取缔无照经营行动的有效补充和有益的探索。
　　（2）是推行行政指导工作的一项重要内容。行政指导作为一种灵活有效的行政方式，越来越多的被各级工商部门所采用。市局于2009年10月19日印发了《宁波市工商行政管理局关于在全系统推行行政指导工作的意见》，并于今年在全市推行。房东告知制作为新的柔性管理方式，弥补了传统的整治无照经营的刚性管理方式的缺欠，是实现现代工商行政管理由监管型工商向服务型工商的转变，落实科学发展观的一项重要内容。
　　（3）上述《无照经营查处取缔办法》和《浙江省取缔无照经营条例》对房东为无照经营提供场所进行了禁止性的规定，并有相应的罚则，其实质是从另一个角度对无照经营进行有效打击。但是我们注意到，这两部法规对房东的处罚有一个主观故意的限定。就是说，如果房东在不知道承租人从事无照经营的情况下是不能处罚的。因此，我们必须引入房东告知制，对其进行相应的警示，以达到预防和打击无照经营的目的。
　　三、房东告知制设想
　　“房东告知制”并不一定局限于对房东的告知，可以采取提醒、告知、约谈等方式，其目的在于促使房东行使对承租者从事经营活动的监督义务。笔者初步设想的房东告知制做法如下：
　　1.结合责任区监管，摸排辖区内商业用房使用情况，并将之分为A类：空置商业用房；B类：有照商业用房（包括自营和出租）和C类：已出租无照经营商业用房三类。把摸排情况登记入台账，并在日常责任区监管工作中不断更新补充。同时，与街道、房管等部门联系，将上述商业用房房东信息登记入相应的台账。
　　2.对所有入台账的房东，都要发放印有《无照经营查处取缔办法》等相关法律法规的小册子等宣传资料，促使他们自觉学习这些法律法规，逐渐增强法律意识。同时，针对不同类型的房东，采取如下措施：
　　（1）对A类房东，发放“温馨提醒”，主要阐明无照经营的危害，房东对承租人从事经营活动的监督义务以及在明知情况下房东本身可能受到的处罚等，其目的是防患于未然，从源头上有效地减少无照经营行为的发生。
　　（2）对B类房东，发放“温馨警示”，除了发给A类房东的“温馨提醒”中载明的内容外，还可以加上一些处罚房东的真实案例，对此类房东起到警示作用。
　　（3）对C类房东，发放“房东告知书”，明确告知其所出租房屋存在无照经营行为，要求其协助工商部门督促经营者办理营业执照或者终止租房协议，收回房屋，同时将房东拒不配合将受到的处罚予以告知。
　　3.对于收到“房东告知书”后不积极配合的C类房东，可以采取行政告诫、约谈等行政指导方式对其进行进一步的警示、教育。
　　4.对于拒不配合的C类房东，予以立案查处。
 

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