对富顺县土地承包经营权流转的调查与思考

对富顺县土地承包经营权流转的调查与思考　　

　 　改革开放以来，实行农村家庭联产承包责任制，使农村土地的经营权（生产权）从所有权中分离出来，曾极大地促进了富顺县农业农村经济和社会生产力的发展，但随着农村经济的进一步发展，新的问题不断产生，近年来表现更加突出。主要表现在：农业生产的小规模分散经营，大宗农产品缺乏市场竞争力，有产量无品质，有品质无规模、无品牌标识，越来越难以适应农业市场化的新要求等。而农村土地承包经营权流转（以下简称“土地流转”）已经成为解决这些问题，促进农村农业经济发展的重要突破口。如何正确理解和把握党和国家的土地承包法律、政策，引导和保护农民土地流转的积极性，顺应形势，因地制宜，加快推进农村土地承包经营权流转已经成为当前富顺农村经济发展，特别是统筹城乡综合配套改革试点工作中亟需研究和解决的重要课题。为此，笔者深入富顺县永年、板桥、赵化、童寺、富和等乡镇，就农村土地流转现状、规模及存在问题等进行专题调查研究。　　

一、我县农村土地流转的基本情况　　

富顺县地处四川省南部丘陵地带,是典型的农业大县、人口大县。全县共有26个镇（乡），耕地总面积62.97万亩，村民23.61万户，其中经营农村土地户数22.99万户,占总数的97.3%。农村劳动力人口50.88万个，劳动力转移数36万个，从事农业劳动力的人均耕地面积1.86亩。经过近30年的农村经济体制改革与发展，我县农业、农村经济取得了可喜的成就，对农业、农村经济管理也摸索总结出了一整套的方法和经验，特别是从2002年来，随着归雁经济、农业龙头企业的发展，各镇（乡）的土地流转日趋活跃。2008年底，我县土地流转面积10.59万亩，占土地承包总面积的16.5%，涉及农户5.75万户，占全部农户的24.0%。且流转的形式、途径也越来越多样化，大大地促进了我县农业规模经营与效益农业的发展。　　

二、我县农村土地流转的主要特点　　

（一）地域分布：主要集中在交通便利、经济发展较快的镇乡。如条件较好的永年镇全年规模流转土地面积6005亩，其中公司流转3805亩，种养殖大户流转2200亩，流转土地面积占全镇耕地面积的18.2%；板桥镇全年实现土地流转5590亩，其中规模流转4650亩，流转面积站全镇耕地面积的20.5%。而地处偏远的富和乡只有少量的农户间的流转。  　　

（二）土地流向：以农户和农户流转为主，约占流转总面积的70%，其流转范围以本乡本村居多；其次是农户与企业（大户）流转，约占流转总面积的25%以上；其他流转约占流转总面积的5%。　　

（三）用途分类：流转土地的用途多种多样，凡大宗的土地流转多是用于特色、规模种养殖，一般性的土地流转则主要仍是耕种粮食作物。流入农户土地中用于种粮的面积约占流转面积的  75％ ，用于发展特色产业的约占流转总面积的25％。　　

（四）规范状况：一般来说，除了大宗的、具有集体性质的土地流转是比较规范的外，绝大多数是不规范或不很规范的。一是流转的承包土地没有书面协议的比例过大，超过80％，大部分为口头协议，即使签订有书面协议，其协议条款也大多不规范。二是存在流转双方主体不合法现象。在签订农户与企业之间土地流转合同时，转出方多是村委会，而经营权人又没有委托书，造成流转双方主体资格不明确。　　

三、我县农村土地流转中存在的主要问题　　

（一）土地的社会保障功能被片面强化，流转愿望不强。　　

首先，多数农民工在城里既买不起商品房，也享受不到城里人的卫生、教育、养老保险、最低生活保障等权利，土地承包经营权就成为广大农民在土地公有制条件下获得的最基本的社会保险和生活保障。他们认为，虽然自己现在从事非农产业工作，收入也不错，但一旦在城里失业，农村的承包地还是生存的退路，如果失去了承包权，就失去了这份保障。正是这种社会保险预期，极大限制了土地流转的速度、期限和规模。其次，土地作为农业生产资料，在市场经济条件下，它跟其他要素一样，本该在流动中优化配置，但绝大多数农民认为一旦经营权流转给别人，自己在其他领域无法就业的情况下，就彻底“失业”了。因此，就业的危机和风险也是阻滞土地流转的重要障碍之一。　　

（二）土地流转期限短，管理不规范。　　

我县农村土地流转除少数大宗流转外，大多数流转都是短期行为，基本上是自发性的、松散性的一种管理模式，没有正式的流转合同，或者合同内容不全面，不具体，日后容易引发矛盾和纠纷。同时，与地土流转相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构在县、镇（乡）、村三级都没有设立，不便于管理，甚至会造成社会稳定隐患。比如童寺镇邓湾村一业主擅自利用流转土地违规修建小型“水库”来养鱼，该设施未经正常规划、设计和报批，存在漫坝、垮坝的危险，严重影响下游群众人身、财产安全。同时，合同到期后，该片土地无法复耕，也留下遗留问题。　　

（三）中介服务机制不健全，流转缺乏桥梁纽带。　　

虽然农村土地流转已成为农村经济发展中的一个较为普遍的现象，但我县的土地流转无论是有形市场还是无形市场都未真正形成，流转双方缺乏足够的信息对称和市场对接，阻碍着土地流转在更大范围和更高层次上进行。想出租或出让土地经营权的农户没有固定规范的中介畅通市场信息，而有资金和好的农业项目的业主也不能及时有偿转让到需要的现在土地，两端缺乏有效、规范的中间衔接。　　

（四）投融资渠道狭窄，流转投入不足。　　

加快土地流转，需以规范经营为支撑，而农业生产经营一般前期投入的资金回笼周期较长。因此，资金问题成为制约土地流转的重要瓶颈。目前，在自发流转过程中，由于土地承包大户一般没有贷款担保单位，又不能将土地使用权作为贷款抵押，所以主要还是靠自有资金和社会借款，金融信贷业务很少涉足农村土地流转领域，致使部份业主在土地开发上存在严重的资金困难，规模难以扩大，效益难以提高。一些有市场前景的农业项目在可以获得流转土地的前提下因缺乏资金也只能“干瞪眼”。　　

（五）土地集中成片困难，流转规模不大。　　

目前，影响土地流转的问题主要在于需求的规模化与交易的零散性之间的矛盾。一些农业龙头加工企业和种植大户需要大块土地搞规模经营，而流转的基本上是零散土地，大宗土地少之又少。业主在实施土规模流转时，往往因为一户或几户承包户不能谈妥，而使土地规模化流转难以成功，从而导致土地流转比较分散，制约了规模经济的发展。　　

四、对策建议　　

（一）创新土地流转思维，在流转认识上求突破。　　

积极宣传土地流转政策，转变干部群众的思想，让他们认识到，土地不仅仅是农民就业和生存的基础，更是一笔庞大的资产，加快土地流转正是合理利用这一资产、增加收入的有效手段。要充会利用各种媒体、大力宣传有关土地流转的法律法规和通过流转土地增收致富的典型，让农民了解政策，消除误解，放心流转。同时，要切实提高基层干部“以地生财”的意识，引导农民提高土地流转组织化程度，增强集中运作、提高效益的能力。　　

（二）创新土地流转激励保障机制，在流转积极性上求突破。　　

1﹒建立农民脱离土地的激励保障机制。一是对已经流转的土地进行全面梳理，认真落实相关政策，补充完善相关手续，确保农民的利益。二是要逐步建立新型农村社会保障体系。在流转中征收或在财政收益中提取农民的社保费用，对流转后无地农民实行社保制度，解除农民的后顾之忧。农民放弃土地承包经营权后，在家庭经济困难又符合条件的，按规定享受当地城镇低保待遇；积极引导农民向非农产业流动，农民流转土地后自主创业或新办实体，符合政策的，享受城镇下岗失业人员优惠政策，在就业、子女入学等方面享受与城镇居民同等政策。三是要加大农村户籍制度改革力度。逐步取消农业和非农业的户口划分，全面实行以实际居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所或稳定职业为基本落户条件的城乡统一的户籍管理，要明确规定离开农村在城市居住一定年限（如10年），资产达到一定规模（如50万元）的，必须无条件办理城市户口，放弃农村土地承包经营权，彻底改变农民的“恋土”观念，为农民向二三产业挺进创造条件，减少农民对土地的直接依赖。　　

2﹒建立业主开展土地规模经营的激励机制。对于农业产业化龙头企业按当地产业布局规划，成片集中从事土地规模经营开发建基地（500亩以上，流转期限5年以上）的，政府给予一次性奖励或者项目支持；对农民专业合作组织或大户从事种养业规模经营和农业基础设施建设的，优先纳入农业综合开发、农村“金土地”工程等项目安排，在产品税收方面也可以给予优惠；在土地规模经营中生产销售的农产品，按照农民自产、自销、自用对待，不收取任何费用；对业主（大户）在其获得土地使用权的土地上投资兴建建农田水利基础设施，减免相关手续和收费；时间较长、面积较大或标的较大的流转合同，可以向公证处申请合同公证，适当减免公证费用。　　

3﹒要建立社会中介服务的激励机制。对于社会自发组建的从事土地流转经纪业务的组织或个人，可给予所得税减免或按经纪业务量大小给予一定比例的奖励。　　

（三）创新土地流转市场，在流转服务和管理上求突破。　　

一是积极按照市场化规则搭建交易平台，实现土地供求关系自动平衡。制约土地流转的一个重要因素是土地供求信息不畅，出现“要转的流不出，要地的弄不到手”和价格扭曲等矛盾。因此，要努力创造条件，着手组建具备一定资质的公益性的土地（包括林木）价格评估机构，制定包括土地级差收入、地表农作物、区域差异、规划用途、基础设施条件等因素在内的基准价格，指导土地流转双方交易，确保信息对称和农户与业主流转市场的对接。二是在县、镇（乡）政府分别成立土地流转中心和土地流转服务中心以及土地流转纠纷调处和仲裁机构等，履行建立土地供求信息库，宣传发布土地流转信息，制定规范合同文本、监督导流转合同的签订和备案、开展流转主体资质审查、及时调处土地流转纠纷、查处土地流转中的坑农行为等职责，切实在土地流转中搭建土地供求双方的桥梁，使土地动起来、产业活起来、人心定下来、产出率高起来。　　

（四）创新土地流转方式，在流转交易上求突破。　　

目前我县的土地流转交易方式相对单一。因此，应不断拓展思路，创新土地流转方式，促进流转多样化。要在土地使用权出让、入股、联营、强制收回撂荒地（如规定连续撂荒2年的，在保持原有土地承包关系稳定的前提下，由村、组集体统一组织流转）等方面进行探索。一是积极开展委托转包。即由农户将土地承包经营权委托给村经济合作社，由村经济合作社统一发包给大户或农业企业。二是积极探索农村土地股份合作机制。由村集体将农户土承包权量化入股，土地由村统一发包给企业（大户）经营，村集体按份将土地经营所得在年终进行分配，引导业主与流转土地的农户结成利益共同体。三是流转的土地类型应多样化。除农业生产用地外，农民宅基地、村庄荒废土院、厂院、公路、学校、附属建筑物等，也应从土地综合利用角度，使其流转起来，因地制宜，充分利用土地价值。四是积极鼓励农户和规模经营主体对季节性闲置的土地进行季节性流转，进一步提高土地的利用率和经济效益。　　

（五）创新土地流转融资方式，在流转资金上求突破。　　

探索推进土地承包经营权抵押贷款，构建土地流转投资体系。要解决农业融资的“瓶颈”问题，必须突破农村土地不能作为抵押物的制约，应积极探索农村土地经营权抵押贷款的有效途径和形式。逐步建立完善以土地承包经营权抵押贷款为主的土地流转投融资体系。政府可与农发行、农业银行等金融机构一道，制订关于全面推进土地承包经营权抵押贷款的实施细则，明确抵押的条件和范围，建立土地承包经营权的抵押价值认定和抵押登记制度，设计抵押贷款的风险防范措施，通过设立风险金，适时成立土地信托公司，实施市场运作等方式，积极推进开展抵押贷款业务，解决农村土地流转和农业产业化资金投入这一瓶颈问题。　　

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