论美国公共教育服务体系中的政府角色与责任变化

新公共服务理论兴盛于21世纪初。以美国亚利桑那州立大学著名公共行政学者珍妮特·登哈特和罗伯特·登哈特教授夫妇为代表的学者提出了新公共服务理论。“新公共服务”理论是基于对“新公共管理”理论的反思，特别是针对“企业家政府”理论缺陷的批判而提出的一种全新的公共行政理论，它为“服务型政府”提供了理论支撑。

目前，世界上大多数国家都处在管理型政府向服务型政府转变的过渡期。服务型政府的内涵表现为：以公民为本位，公民参与政策的制定和执行，行政绩效以公民是否满意为准绳；以服务为宗旨，政府除了提供必要的秩序、制度和规则以外，还必须提供更多的公共信息；以法治为基础，制定良法，弘扬正义，违法必究；以责任为先导，做到责任到人，过失必纠，建立责任追究制度。

公共教育服务作为构建公共服务型政府的重要内容，在许多发达国家的政府施政中得到体现，其中尤以美国为首。近年来，美国政府在新公共服务思潮的影响下，在行政理论、组织结构、行为方式、决策过程、公务员角色等方面，通过转变政府职能，改变政府既是办学者又是管理者同时还是投资者“三位一体”的角色，有效地发挥了政府在公共教育服务中的作用。

一、教育的提供者：从政府是主导提供者到多元供给主体

从历史变迁看，在19世纪以前，美国的教育被认为是私人或宗教的事，与政府无关。直到19世纪中期，托马斯·杰弗逊提议创建免费公立学校，政府提供免费公立教育被接受，实现了政教分离。至此，政府成为了公共教育服务的主要提供者。

20世纪90年代，市场机制引入教育领域，改变了政府垄断教育的局面，实现了包括私人和民间团体在内的教育服务供给的多样化。美国政府把许多效能低下且改进不力的公立学校的主办权交付给一些团体、企业及个人，这体现了美国在公共教育提供方式上的多元化趋势，公立、私立学校共同发展，政府还承担对私立学校支持、资助、评估等管理责任。

另外，美国还出现了让民间提供服务而国家出钱“买单”这一被称为“公共产品民间提供”的形式，从而打破了由于市场失灵，公共产品只能由国家来提供的传统观念。

二、教育的管理者：从强制管理到宏观调控和社会参与管理

美国公共教育服务在管理方式方面强调：从以前的强制管理转变为加强服务提供，创造宽松、自由、自治环境；从以前的干预控制转变为宏观指导、间接调控、扩大办学自主权，促进民众、社会参与管理。突出表现为在中央与地方、政府与学校、学校与社会的关系上作出调整，以提高政府自身的教育管理质量和效能。

学术自治成为教育管理的主要特点，因此，政府把教育管理和运营的具体权限下放给地方、学校，扩大学校办学自主权。这一方面是教育民主化理念发展的结果，另一方面也是学校面对日新月异的新技术革命和社会变化的多种需求，发挥自身服务功能和创造功能的必然结果。美国通过推广“以学校为基础的管理”或“学校现场管理”来强化学校的办学自主权。

推行“市场型”管理模式。这一点在高等教育领域表现尤为明显。美国是一个典型的实行资本主义市场经济的国家，其高校的专业设置和招生虽然也在一定程度上受到政府的宏观调控，但主要还是各高校主动接受市场调节，因此美国的高校向来十分注意调查、分析和预测社会政治、经济和科技的发展趋势，以及市场对人才的需求，据此调整自己的办学方向和专业设置，使高校与市场呈相互作用的动态联系。可以说在美国的分权体制下，州政府对高校并非实行全面的控制，而是让高校主动面对市场，直接参与生源市场、科技市场和劳动力市场的竞争。

培育非政府组织，充分发挥其在公共服务领域的作用，成为构建完善的公共服务体系，提升政府公共服务能力的有效路径。美国政府积极寻求与非政府组织的合作，共同承担教育管理和公共服务任务，建立公共管理的多元治理格局，不同程度地发挥以市场机制为主导的非政府公共部门的作用，强调其在提供社会化专业服务方面的特性，以取代原来政府公共部门的非专业化服务模式。如美国高等教育评估委员会的评估对高校的声誉、财政收入、生源等都有直接的影响，因此在客观上成为一种对高等教育调节的重要手段。美国高等教育协调委员会拥有宪法保护的包干拨款权力，拥有强大的管理权力。这些委员会既是高校的代言人，同时也帮助政府实现政策意图，扮演着双重角色，在高等教育界和政府之间起着一种沟通和缓冲器的作用。

三、教育的投资者：从直接拨款转变为直接、间接拨款并用；从关注财政公平转变为关注财政充足

政府转变教育管理职能，从对学校的直接行政管理逐步过渡到对学校的宏观调控，教育投资是主要的调控手段之一。近些年来，美国在政府教育拨款方式上，逐步从政府直接拨款向政府直接、间接拨款相结合转型。政府不仅仅直接为公众提供教育服务，也通过各种直接或间接的方式，为提供教育服务的民间组织提供支持，其中主要是财政支持。支持的方式多种多样，最为常见的有：通过竞标把教育服务的合同外包给民间组织；直接向受教育者发放现金或者代金券，实行教育券制，让他们自行选择心仪的服务提供者；为购买教育服务的个人和家庭提供税收优惠、贷款、奖助学金等。

伴随着教育自身的改革，在20世纪80年代～90年代，美国开始更多地关注教育质量，关注学生的成绩等教育效果。教育的问题是否就是一个资金的问题？教育的效果如何衡量？这些富有挑战性的问题成为美国教育“新”财政体制关注的重点。对教育效果的关注使得人们将教育投入与产出、结果联系起来。如果说，对财政公平的关注使人们将注意的焦点集中在教育投入上的话，那么对财政充足的关注则使教育投入和产出有机地联系起来。于是，单纯从投入角度考虑的教育财政公平的焦点问题逐步被连接着投入和产出的财政充足问题所取代。如德克萨斯州和威斯康星州用成本函数法估算教育经费的充足水平；新泽西州通过“示范学区”设计法估算生均教育经费的充足水平；怀俄明州通过教育内容及其成本法估算教育财政的充足水平。在高等教育领域，政府拨款模式在发生变化，公式拨款开始加入质量指标，逐渐引进了绩效拨款的办法和标准，科学拨款普遍实行项目竞标方式，充分反映了学校的学术水平和科研积累。

四、教育改革和教育法规政策的倡导者、制定者：从国家强制性权力的体现到以人为本满足需求，解决实际问题

在整个20世纪，国家对教育的干预成为一个世界性趋势，这被称为“教育的国家化”。教育政策正是在国家扩大教育职能的趋势中成为一种重要的干预手段，从教育目标的制定到教学内容的选择，从学校设立标准的规定到教师任职的资格要求，教育政策所涉及的范围和强度都是前所未有的，这些政策彰显着国家强制性权力在教育领域中的独特性与重要性。如第二次世界大战后反映美国联邦政府干预高等教育具有典型性和代表性的法规政策有：1958年颁布《国防教育法》，首次以立法形式直接干预高等教育。在该法案及后来国会通过的一系列有关大学的立法推动下，联邦政府对大学的影响和干预空前加强，以至人们认为出现了一个“大学的联邦时期”。1965年颁布并多次修正《高等教育法》，不断扩展联邦政府在高等教育方面的作用。《高等教育法》的颁布实施表明联邦政府对高等教育正式采取直接干预的强硬态度。《富布赖特交流计划》(1946年)、《国外援助法》(1961年)、《共同教育与文化交流法》(1961年)和《国际教育法》(1966年)等一系列政策法规，推动着高校参与国际高等教育。1963年，一些立法促使联邦政府进一步介入高等教育事务，包括《职业教育法》、《高等教育设施法》等。而美国联邦政府为促使高校贯彻1964年《公民权利法》而制定的“肯定行动”计划，在促进教育民主化同时，对高校在招聘教职员、招收学生、财政资助等事务的自主权构成了明显挑战。

随着20世纪80年代中期特别是90年代以来美国经济的好转，联邦政府干预高等教育的势头又有所回升并保持延续的状态。在这一时期，联邦政府在制定法规政策上除了通过发表政府报告、国会立法等形式外，还连续制定了全国性的对高等教育发展具有指导作用的战略和规划。如1983年和1984年先后发表《国家在危急中——教育改革势在必行》、《投身学习——发挥美国高等教育的潜力》等。

但21世纪以来，国家干预教育的政策理念逐渐被人性化服务理念所取代，“服务而不是管制”的新公共服务理论贯穿教育改革和法规政策的制定、实施全过程。因此，政府的组织结构更加“自治、合作、精简和便捷”，政府的行为方式更加“公开、透明”，政府的决策过程更加注重“参与、对话和协商”，政府的公务员角色是“服务者”。特别是在法规政策的制定中更加注重以人为本，解决公民受教育所遇到的实际问题，以满足不同人群的不同教育需求。

五、教育质量的监督者和鉴定者：从单纯的机构认证、质量评估到将认证、评估结果与财政拨款相挂钩

高质量教育是美国政府历来追求的价值取向和努力目标。为了实现对学校教育质量的监督，美国建立了一套完备和成熟的教育质量认证和评估制度。所谓认证制度，是指通过得到社会、学校和政府认可的社会中介组织，根据合适的标准对学校尤其是私立学校进行评估的一种制度，具有比其他等级化评估制度更强的优越性：其职业化的过程使教育者真正掌握自己的职业命运，由行业组织对学校教育质量进行控制和决策；与其他评估方法相比，认证制度具有廉价节省的特点；认证反映了公众对学校改进质量、增强信誉、服务社区的要求；认证也能为政府提供保证，得到认证的学校符合权威人士设立的规定和方针。而教育评估是一种事实判断基础上的价值判断。审视美国学校教育质量评估制度，和认证制度具有共同的目的：证明、保证和促进质量改进，为公众的选择和信任提供学校教育的完全信息。

联邦、州和地市各级政府非常关注认证机构自身的完善及其对学校和专业进行质量评估，并形成了具有特色的评估机制。从评估主体看，更加职业化、专业化。政府评估和社会评估相结合，行政部门对学校的评估干预越来越少。从评估过程看，更加持续化。评估过程也并非是对学校质量一劳永逸的保证。为了促进学校质量持续地改进，一次认证和评审结果的有效期不超过5年。从评估标准看，更加全面化。美国学校质量的标准全面而明确，具有易操作性，它是对一所学校整体面貌的考察和全面质量的鉴定，而不仅仅是升学率、学生考试成绩等这样单相度的考察标准。从评估目的看，更加服务化。服务的宗旨贯穿整个评估过程。评估的目的就是促进学校不断改进质量，为公众提供满意的教育，而这一切为的是同一目的：为学生增加高质量学习机会，改善学习环境，帮助学生健康成长。评估目的服务化表明，美国教育仍然保留着学生中心的理念、尊重个性的做法和教育关照人的灵魂的基本精神。更为重要的是，近年来评估结果更加实用化。不少州政府已经在教育质量的绩效评估结果与财政拨款挂钩上建立了比较完善的机制，以期在绩效拨款方面有所突破。

随着教育对现代经济社会发展以及人的发展重要性的日益凸显，能否拥有发达的公共教育服务体系已经成为衡量各国教育发展水平的重要指标。作为世界教育强国，美国政府在公共教育服务体系中所起的作用和承担的责任非其他国家所能比。尤其是伴随近几年来公共服务型政府的逐步建立，美国政府因势利导加强职能转变，将教育服务中的“办学者、管理者、投资者、监督者”等多重身份厘清关系和责任，进一步提升了其提供公共教育服务的能力，这对正处于深化改革中的中国政府如何转变和完善政府职能，提供让人民满意的教育具有一定的启发和借鉴意义。

立足首都市情，北京目前已基本形成了与社会经济发展相适应的层次和类别比较完备、国民教育体系和终身教育体系并重、各级各类公共教育服务之间关系比较协调的公共教育服务体系。但为了全面实现首都教育现代化的宏伟目标，构建首都现代化公共教育服务体系，全面正确履行政府职能，建设服务型政府仍任重而道远，亟需政府在公共教育供给、公共教育治理、公共教育财政、公共教育信息等方面彰显非同以往的善治能力。具体到高等教育领域，应打破政府提供公共教育服务的单一格局，建立政府主导下的公共教育服务多元供给体制，积极探索自由市场、特许经营、志愿服务等多种供给方式。扩大高校办学自主权，实行学术自治和市场调节，更多地发挥专业培训、资格认证、评估咨询等教育中介组织的作用。建立健全政府主导、多渠道的高等教育投融资体制，实行拨款方式多样化，鼓励和支持企业、社会和个人参与投资，加快引进绩效拨款办法。建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系和科学的行政问责机制，完善的信息公开制度，以专业化的教育评估，为社会提供高质量的高等教育。

（作者单位：北京教育科学研究院教育发展研究中心）

[责任编辑：蔡桂兰]

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