我国基础教育质量政策变迁的路径特征

基础教育质量政策要解决的是各级各类基础教育培养目标和教学质量标准、人才培养的目标、类型和标准的问题。基础教育质量政策是最基本最重要的基础教育政策之一，对基础教育的改革与发展起着规定培养目标、确定培养方向和人才规格、决定培养模式、课程结构和教学内容等方面的作用。基础教育质量政策是导向性目标性基础教育政策，是直接针对基础教育交易活动的最终委托人，即受教育者。研究基础教育质量政策的变迁是理解整个基础教育政策变迁的关键。系统地分析我国基础教育质量政策变迁的路径特征，对我们今后整个基础教育政策的改革有着重要的意义

一、建国初期到文革前的基础教育质量政策

建国初的基础教育质量政策全面学习前苏联政府的基础教育政策，出现了第一次由旧中国的基础教育质量政策到新中国的基础教育质量政策的变迁。这时新中国的基础教育质量政策具有国家本位、重知识、重思想政治、重选拔的特征。具体表现为追求使受教育者全面发展，又红又专，希望把有关巩固国家政权和国民经济建设的所有知识传授给受教育者。我国第一次出现了追求传授学科知识、追求升学率的教学实践。但这与2０世纪八、九十年代出现的片面追求学科知识和升学率不同，这是一种较为全面的追求，其不同点和全面性在于，一是追求学生的又红又专，始终坚持德、智并举的基础教育质量；二是追求学生门门功课、课外活动和生产劳动技能都优秀，而不仅仅是书本上的学科知识。共同点是加重了学生的负担，影响了受教育者个性特长的发挥，有向片面追求升学率方向发展的趋势。为此，国家出台了一系列的基础教育质量政策，以防止和扼制基础教育过程中出现的学生学业负担过重，身心全面健康发展受损，片面追求升学率等影响基础教育质量的问题。

随着2０世纪5０年代末6０年代初中国三年经济困难时期的到来，失业的增加，各级学校的招生规模大幅度下降，降幅在一半左右，片面追求升学率的情况凸现，甚至愈演愈烈。国家也出台一系列政策，以防止这些基础教育质量问题的出现。1963年1月24日，教育部《关于当前中学教学工作的几点意见》指出，为追求升学率，集中骨干教师于毕业班，致使其他年级教学质量被削弱，为多留时间复习，压缩教学进度，提前结束课程，致使学生所学得的知识不能很好地巩固和消化；任意减少一些高考不考的科目的内容，甚至停授，致使学生不能完全学到一般中学应有的知识，影响基础教育人才培养质量的错误做法，必须停止。1964年5月4日，《中共中央国务院批转教育部临时党组关于克服中小学生负担过重现象和提高教学质量的报告》强调指出：“当前，直接影响学生负担的则是片面追求升学率的思想。‘学而优则仕’，脱离劳动，这种剥削阶级思想的影响很深很广，反映到学校工作中，近几年又发展为片面追求升学率。这些问题势必会使青少年们脱离无产阶级政治，甚至成为产生修正主义的社会基础。”这一报告从国家本位出发，将基础教育的质量政策上升到了国家政治意识形态的高度。国家政府希望通过这种政治化的基础教育质量政策变迁路径来加强对这些基础教育质量问题的解决和处理，强调这种片面追求升学率的做法，是有悖于培养德才兼备的有社会主义觉悟的劳动者的。

二、文革期间的基础教育质量政策

文革期间的基础教育政策与文革前的基础教育政策有了很大的不同，除了仍然是以国家政府为本位之外，更强调了思想政治意识形态，对知识的要求大大降低，对基础教育的质量要求可以只红不专；在知识与能力上，更注重技能的传授，尤其是工农业劳动技能；考试政策在选拔与评价上，更重视评价。这一时期的基础教育质量政策总的特征就是，以国家政府为本位，以思想政治基础教育为主，以传授工农业生产劳动技能为主，忽视学科知识和其他能力技能的培养。这些基础教育政策变迁表现在以下政策调整上。

1966年6月1日，中共中央所批转的高教部党委《关于改进1966年高等学校招生工作的请示报告》中提出，从1966年起招收的新生，将来毕业后国家不保证他们只当脑力劳动者，他们既可以当技术人员和干部，也可以分配当工人和农民。1966年7月24日，中共中央、国务院再次发出《关于改革高等学校招生工作的通知》，取消了高校招生统考政策，采取推荐与选拔相结合的高考政策，高校招生工作下放到省级政府。之后更是削弱了选拔的力度，出现了“张铁生交白卷”的现实，基本上采取了推荐免试入学的政策，只重视对政治出身、政治面貌、政治思想等所谓德的方面的评价，完全忽略了对知识和智力的考查，“宁要社会主义的草，不要资本主义的苗”。实行的是“自愿报名，群众推荐，领导批准，高校复审”的入学政策，于是有了所谓的“工农兵学员”。

将基础教育与生产、劳动和生活相结合甚至等同于生产、劳动和生活，培养的受教育者是无产阶级的、只红不专的普通劳动者。只强调为受教育者今后的生产生活做准备的基础教育质量政策。当时的基础教育强调培养“有社会主义觉悟的有文化的劳动者”，重在“觉悟”和“劳动”，而“劳动”又主要指以体力和技能为主的体力劳动，主要包括工业、农业生产劳动。将生产劳动狭义理解为以体力和技能为主的工业、农业生产劳动，将劳动者狭义理解为工人、农民，而没有看到，生产劳动包括科技、服务、管理、商业、工业、农业等各行各业；社会主义的劳动者或建设者，包括科技工作者、服务人员、管理人员、工人、农民、商人等，是当时基础教育质量政策的主要问题。

因为过于关注政治意识形态和巩固无产阶级的政权，所以将社会主义觉悟和劳动者摆在了首位，认为只有这两样才能保证政权的无产阶级性，而且只要有这两样就能保证政权的无产阶级性。历史证明，政权的巩固，光有思想觉悟的劳动者还不行，还需要有经济、科技、管理的各行各业的从业者，巩固政权，必须发展经济，而发展经济，光有工农业不行，还得有科技、服务、管理等各行各业。文革的基础教育政策导致了受教育者未能掌握系统全面的基础知识和技能，对今后继续学习和接受更高级教育造成一定的障碍；致使当时高等学校招收的学生，整体文化基础知识都较差，难以组织教育教学活动，因而也只能延续教学活动与工农业生产劳动结合。这导致国家的经济建设缺乏大量的各行各业的高精尖专业人才。

三、改革开放初期到九十年代初期的基础教育质量政策

改革开放以来，基础教育政策与文革时期的政策有了很大的变化，但总的说来是对建国初期到文革前的基础教育政策的回归。实践中又出现了片面追求升学率，中小学生学业负担过重的问题，政府又不断出台纠正政策；但不同的是除了政府之外，基础教育界也纷纷加入到积极寻找解决办法的行列中，并逐渐影响政府的决策，使得基础教育质量政策从对应试教育的防止政策，转化为对素质教育的推行政策，逐步走向了基础教育质量政策的素质教育政策。

1977年1０月12日，国务院批转教育部《19７7年高等学校招生工作的意见》，恢复文革前实行的全国统一高考、统一招生的升学政策。高考政策的恢复，使得基础教育又逐步出现了文革前的片面追求升学率、学生学业负担过重的问题。政府一开始也如文革前一样出台了一系列的制止性政策，与文革前不同之处在于，是以国家经济建设的需要为出发点，为了给政权稳固、百废待举的中国多快好省地提供急需的人才。在制定了对基础教育教学质量有指挥棒作用的高考入学政策之后，只是制定了一些抑制因高考政策而对基础教育造成的片面追求升学率，学生学业负担过重，学生身心没能得到健康全面发展的基础教育质量问题的制止性、禁令性政策。这些政策收效甚微。而且，因为没有强调思想政治、意识形态等有关德方面的政策，实践中片面追求升学的片面性比文革前更甚，只专不红，只要书本知识，不要实践活动技能和能力。

1983年12月31日，教育部颁布了《关于全日制普通中学全面贯彻党的基础教育方针、纠正片面追求升学率倾向的十项规定》，指出不能只抓升学忽视劳动后备军的培养，只抓少数学生和毕业班，忽视多数学生和非毕业班学生；只抓高中，忽视初中。正确指导和全面评定学校工作，对后进生不得歧视或无故迫使他们退学、转学；减轻学生过重的学习负担，不得随意增加或提前结束课程，各级教学研究机构不得组织猜题、模拟考试等活动及编印应付升学考试的各种复习资料。1988年5月１1日，《国家教委关于全日制普通中学端正办学方向、纠正片面追求升学率倾向的督导评估的几点意见》再次指出了基础教育实践中，出现的片面追求升学率的倾向，并提出要“克服基础教育脱离实际和片面追求升学率的倾向为重点，促进基础教育改革的深化和基础教育质量的提高”。1988年7月5日，《国家教委、全国人大教科文卫委员会印发“抓住关键、综合治理——论克服片面追求升学率倾向”一文的通知》指出，目前的基础教育实践中，应试基础教育的倾向已经从过去的初中、高中阶段向小学阶段蔓延，情况极为严重。我国的基础教育实践已进入了全面的应试教育阶段，全面的片面追求升学率。国家开始在探索切实解决这些问题的实际政策措施。

四、九十年代初期以来的基础教育质量政策

这一时期基础教育的质量问题可集中概括为应试教育问题。针对这一问题，基础教育界进行了长期的探索，逐步形成了与之相对应的素质教育的解决方法。国家根据基础教育界探索实践的情况，开始制定基础教育的素质教育政策，以此来解决基础教育的应试教育问题。

从上世纪九十年代初期开始，国家政策里已开始提到应对应试教育问题的素质教育政策。1９93年3月24日，国家教育委员会下达《关于减轻义务教育阶段学生过重课业负担、全面提高基础教育质量的指示》，出台了两项新政策，一是取消重点学校政策，要求各地教育部门努力办好每一所小学与初中；二是对学生进行学习方法的有效指导，培养良好的学习习惯。但因为历史原因，重点学校与非重点学校间的差距很难消除，教师学历水平和教学能力也难以短时间内提高，难以在学习方法上指导学生，只能让学生死记硬背。这些反对应试教育的政策收效甚微。而且，因为没有强调思想政治、意识形态等有关德方面的政策，这时的片面追求升学的片面性较文革前更甚。当时基础教育的实践中这些问题已经蔓延到了幼儿教育阶段，“不要让孩子输在起跑线上”，是当时“应试教育”已开始从娃娃抓起的真实写照。

1994年8月，《中共中央关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》提出，“增强适应时代发展、社会进步，以及建设社会主义市场经济体制的新要求和迫切需要的素质教育”。国家政策中首次明确提出了“素质教育”的概念，这可以作为国家基础教育质量政策以素质教育为特征的政策的开始。实践中有和谐基础教育、成功基础教育和主体性基础教育等。1９94年11月10日，在《国家教育委员会关于全面贯彻基础教育方针，减轻中小学过重课业负担的意见》中提出，解决应试教育、减轻中小学生课业负担过重问题的关键，在于转变基础教育思想，更新基础教育观念。确立评价学校基础教育质量的科学标准，不是只看升学率高低，而是看它是否完成了基础教育的根本任务，使全体学生在德智体诸方面在原有基础上有较大提高。解决中小学课业负担过重问题的根本出路在于改革要搞好中等基础教育结构的改革，实行小学后、初中后和高中后‘三级分流’，大力发展各种层次的职业基础教育。这表明基础教育质量政策开始从基础教育内部找解决基础教育质量问题的对策。发展职业基础教育、进行“三级分流”，可以使得基础教育全面完成既为上一级学校输送合格的新生，打下良好的继续学习的基础，也为社会输送大批合格的建设者，打下终身学习的基础。1996年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出：“改革人才培养模式，由‘应试教育’向全面素质教育转变。”这是我国第一次明确提出我国的基础教育质量政策是由片面“应试教育”向全面素质教育转变。

1997年10月，国家教委颁发《关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》，指出“实施素质教育是迎接21世纪挑战，提高国民素质，培养跨世纪人才的战略举措”。政府加大了行政干预力度，积极地为基层教育部门实施素质教育扫除障碍，出台规范的素质教育政策。素质教育成为基础教育质量政策的重要内涵。朱镕基在九届人大二次会议上的《政府工作报告》明确提出：“大力推进素质教育，注重创新精神和实践能力的培养，使学生在德智体美等方面全面发展。”将“创新”作为素质教育的重要内涵。1９９9年1月13日，《面向21世纪基础教育振兴行动计划》，明确提出要实施“跨世纪素质教育工程，全面提高国民素质和民族创新能力”，再次强调了“创新”作为素质教育的重要内涵。

1９９9年初，教育部发布了《关于进一步深化普通高等学校招生考试制度改革的意见》，出台了“3＋Ｘ”的高考政策，从有助于中学实施素质教育，全面提高基础教育的教育质量出发，对考试科目、内容、形式和录取方式等方面进行了改革，这对中小学素质教育和基础教育质量的提高起到了良好的导向作用。2000年起试行的“二次高考”政策，进一步缓解了升学压力，给基础教育提供了更加宽松的育人环境，减轻了基础教育的应试教育的程度，推进了基础教育的素质教育质量政策的实施。2001年6月8日，教育部印发《基础教育课程改革纲要（试行）》，素质教育落实到具体的微观层面，从根本改变应试教育对基础教育质量的危害。之后全面实施了基础教育新课程改革政策，在新课程改革中尤其强调对学生创新素质的培养。

总的说来，我国基础教育质量政策变迁从新中国成立之后，大致可分为四个阶段，即从建国初到文革前，文革期间，改革开放初到九十年代中期，九十年代中期以来至今等四个阶段。我国基础教育质量政策经历了由政府本位到以人为本、重选拔到重素质教育、重知识到重能力的政策变迁的多次反复。随着基础教育质量政策变迁由以政府为第一行动主体的强制性变迁向以非政府为第一行动主体的诱致性变迁，今后基础教育质量变迁的重要趋势特征将是以受教育者为本，重在素质教育和能力培养，而且这种趋势特征将是大势所趋、不可逆转的。

（责任编辑关燕云）

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