城市垃圾处理产业化发展的对策思考

摘 要:文章分析了目前城市垃圾处理现状，提出了城市垃圾处理产业发展的具体措施。

关键词:城市垃圾处理 现状 产业化 具体措施

中图分类号：F205 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2011）08-054-02

一、城市垃圾处理现状

城市垃圾主要是指城市居民的生活垃圾、商业垃圾、市政维护和管理中产生的垃圾。城市垃圾的成分很复杂，大致可分为有机物、无机物和可回收废品等。属于有机物的垃圾主要是动植物的废弃物，属于无机物的垃圾主要为炉灰、庭院灰土、碎砖瓦；可回收的废品主要为金属、橡胶、塑料、废纸、玻璃等。随着工业化发展，城市规模的不断扩大，当前世界上工业发达国家的城市垃圾数量剧增。

目前城市垃圾处理总体上来说还不尽人意，主要表现为城市垃圾回收不分类，加大了垃圾资源化的难度。城市垃圾基本上属混合回收，从回收的垃圾中分选有用物质，在目前分选技术差的情况下需大量的人力、物力和财力，不利于城市垃圾的资源化；同时垃圾资源化技术不高，缺乏相应的资金。当前城市垃圾处理费用主要来自于政府，金额有限，造成城市垃圾资源化基础设施差，技术水平低，城市垃圾中的无机成分多于有机成分，不可燃成分多于可燃成分，不可堆腐成分多于可堆腐成分，因而资源化难度大，经济效益较差。此外，还表现为法律法规不健全，管理制度不完善。当前，城市垃圾处理的重点放在减量上，对垃圾资源化不够重视，管理体系不完善，不利于垃圾的资源化、处理产业化。

二、城市垃圾处理产业发展的具体措施

基于城市垃圾处理的现状，应大力推进城市垃圾处理产业化的发展。实行城市垃圾处理产业化是指在政府财力不足的情况下调动社会力量投资、建设、运营城市垃圾处理设施，政府按企业化处理的垃圾量进行补贴的一种市场运作形式，使政府有限的财力发挥最大的社会、经济、环境效益，并推动垃圾处理及相关产业的发展。当前，推进城市垃圾处理产业化发展，具体可从以下几个方面着手进行：

1.改革现行的城市垃圾管理体制，建立市场化运行机制。在城市垃圾管理上，政府应由城市垃圾处理的投资者、管理者和经营者，转变为城市垃圾处理行业法规的制定者、规划的编制者、投资的引导者、市场的培育者和行为的监督者。打破现行城市垃圾处理政企不分，垄断经营、非市场化运作的局面，把城市垃圾处理的投资、建设和经营管理的政府行为转变为企业行为。同时通过企业的自主经营和自我约束行为，减少资金浪费、降低投资和处理成本，提高经营管理效益。还要实现城市垃圾处理场由事业体制转变为企业，并建立起现代企业制度，实行自主经营、自负盈亏。对于新建项目，要按现代企业筹建。对于已建项目，要经资产评估后进行改企建制。对现有垃圾处理场采用拍卖、出让、转让或股份制改造等多种形式盘活存量资产，将回收的资金用于还贷或新项目的建设。积极稳妥地推进城市市容环境卫生作业服务体制改革。隶属于政府的市容环境卫生作业服务事业单位，要根据道路清扫、楼宇清洗、水域保洁、垃圾收集运输和处理等作业服务的不同特点，逐步转制成参与市场竞争的独立企业法人，实行企业化管理。同时，积极培育和适度发展一些非公有制形式的环卫作业服务企业，经过资格认证和工商登记准予进入市场，参与市场竞争，逐步形成国有、集体、私营和外资等多种所有制形式的环卫作业服务体系，探索出“政府参与、企业投资、商业化运作”的一条新路。

2.出台城市垃圾处理优惠政策，实现投资主体多元化。城市垃圾处理需要一个非常大的资本投入。光靠政府财政投入没有那么大的力度，也不可能形成持续的良性循环。只有到资本市场上去寻求资金，才是适应市场经济的有效渠道。投资社会化，谁投资谁受益，政府可以引导性地以少量投资，吸引企业和社会上的资本投入。多年来，鼓励向城市垃圾处理产业投资的政策机制未形成，只有投入没有产出，调动不了投资者的积极性；又没有开辟向社会集资的渠道，也限制了投资者向城市垃圾处理产业投资的途径。按照“谁投资谁受益”的原则，建立和完善鼓励城市垃圾处理产业发展的税收、财政、信贷、融资等政策体系，推动城市垃圾处理产业市场的形成和发展，培育城市垃圾处理的技术产品市场、社会资本和投资市场、社会化服务市场和经营市场等，为企业营造投资城市垃圾处理产业的市场空间，为企业在城市垃圾处理产业领域进行投资、建设、经营等活动创造良好的政策环境，促进潜在市场向现实市场的转变。

3.制定和完善有关法律法规。为了把城市市容环卫管理纳入法制化轨道，从中央到地方都加强了法制建设。国务院先后转发了原城乡建设环境保护部等部门《关于处理城市垃圾，改善环境卫生面貌的报告》和原城乡建设环境保护部《关于加强城市环境综合整治的报告》。1992年国务院颁布了《城市市容环境卫生管理条例》，1995年建设部先后制定和颁布了《城市生活垃圾管理办法》、《城市道路和公共场所清扫保洁管理办法》等部门规章，以及《城市垃圾转运站设计规范》、《城市生活垃圾好氧静态堆肥处理技术规程》等20多项技术标准和规范。

为了保证处理好城市的垃圾问题，一方面要加大执法力度，另一方面应当适应社会主义市场经济的需要，对有关法规和条例进行修改，充实与“污染者付费”类似的垃圾产生者付费的条款，建立相应的收费机制，保证有足够的资金有效地处理垃圾。

4.建立技术进步促进机制。垃圾处理要遵循无害化、减量化、资源化技术原则。传统的填埋方式占用土地、形成二次污染，达不到无害化要求。焚烧方式成本高、资源利用率低。城市垃圾成分复杂、含水率高、可燃物少。因此，适于走垃圾分选、再生利用、有机物发酵制肥、可燃物焚烧供热发电的综合处理技术路线。目前，从事垃圾处理技术研究开发的单位很多，在某些单项技术上也有所突破，但垃圾处理技术是涉及机械、化工、生物、电子等多个领域的综合技术，因此，提高技术能力更为重要。目前我国还缺少这方面的开发机构，急需发展有高度技术能力的研究开发单位，把国内的和国外的先进技术与工艺引进、吸收、消化后加以创新，创造出适合我国城市发展水平的综合技术。这就要求全面引入竞争机制，实行优胜劣汰，通过合理的市场竞争推动技术进步。树立尊重人才，尊重知识的观念，允许技术入股，技术分红，对在技术创新、工艺创新、管理创新、体制创新等方面的有功人员实行重奖。对城市垃圾处理的技术改造和先进设备的研制提供财政和信贷的支持，提供税收和信贷优惠政策，对技术转让、技术咨询、技术服务收入免征所得税等税收优惠措施。

5.建立合理的用户付费机制，刺激城市垃圾的减量，促进城市垃圾处理资金的良性循环。城市垃圾处理产业化的核心是由企业来投资建设城市垃圾处理设施并运营，由政府来支付其投资回报及相应费用。这部分费用除了政府的财政支持外，另一重要的资金来源渠道是收费，按“谁产生谁付费”的原则，由垃圾产生者支付垃圾处理费用，建立合理的价格政策。按类计量收费(税)就是根据不同类别的废物分别计量并按不同的收费(税)标准进行收费(税)。计量收费可以减少垃圾产量和增加资源回收量，对不同类废物制定不同的收费(税)标准将提高垃圾分类率，而且，把按类计量收费(税)应用到垃圾生产者和垃圾处理者，以提高垃圾分类收集率和垃圾分类处理率。

启用抵押金制度，提高资源回收率。对于回收后可以重复使用的包装品，如易拉罐、玻璃瓶、塑料瓶、塑料袋等，要求购买者支付一定押金，当退回包装品时领回押金，这种做法其实早已有之；重启抵押金制度不仅可以提高包装品的回收率，还可改变生产和消费习惯。让企业和消费者少用一次性包装品，转而使用更有利于环保的可重复利用的包装品。德国在实施抵押金制度方面积累了成功经验，值得借鉴。

实施垃圾许可交易，降低垃圾处理成本。把垃圾作为一种商品进行许可交易是一种值得尝试的经济手段。政府根据辖区内的垃圾管理目标，综合考量各区域垃圾处理设施的消纳量和区域发展规划等因素，确定每个区域垃圾的最大排放量；然后，通过发放垃圾排放许可证的办法实现排放量在不同区域间的分配；最后，通过建立垃圾排放权交易市场，使排放权能够合法合理买卖。许可交易采用排污许可证形式量化垃圾生产者的垃圾排放权，并允许排放权像商品那样自由买卖，垃圾处理成本较低的企业或区域可以采取措施减少垃圾排放，剩余的排放权则转让给垃圾处理成本较高的企业或区域，实现处理量与处理成本挂钩，从而使总的协调成本最低。而且，垃圾生产者不再像垃圾收费(税)制那样只是价格接受者，而是在交易过程中获得了叫价的机会。更能直接感受垃圾交易市场的变化，并根据市场变化制定生产与消费战略。可以期待，许可交易应用于垃圾处理，将降低垃圾处理成本，推进垃圾处理市场化和产业化。

垃圾处理是微利行业，有些环节甚至还是无利的，需要政府出台补贴等经济激励政策予以扶持，可将征收的城市建设维护税、配套费、级差地租收入和国有资产变现收入等按一定比例建立城市垃圾处理项目补偿基金，专项对收取的垃圾处理费不足支付城市垃圾处理运营费用的给予经营补贴，尽快培育出拥有竞争力的垃圾资源化利用企业，这关系到垃圾处理产业化能否取得成功。政府还要加强开征垃圾处理费的宣传教育，让缴纳垃圾处理费的单位、居民明白开征垃圾处理费的用途、作用以及加强垃圾管理，减少垃圾污染的重要意义，促使垃圾产生者主动回收废旧物质，减少垃圾产生量，并配合做好垃圾分类收集工作。

6.加强环境保护的宣传教育，提高广大人民的环境保护意识。环境保护意识对人的环境行为有指导作用，能够使环境行为具有目的性、方向性和预见性，从而对环境保护的进程起到巨大的促进作用。长期以来，人们都注重各自家庭的小环境而忽视了公共的大环境，如果能够将市民们的小环境意识延伸到社会公共环境上来，城市垃圾的资源化必将得到市民的广泛关注和大力支持。

垃圾处理产业化是个“统筹规划，分步实施，不断修正”的实践过程，科技政策、经济手段和法律法规都可以不断完善，但资源环境保护和经济可持续发展的产业化政策重心不可动摇。垃圾处理产业化是解决垃圾问题的有效途径，是一项利国利民之举，必将带来丰硕的社会、经济和资源环境效益，值得深入研究。

参考文献：

1.吴晟志.试析城市垃圾分类回收处理.广西民族学院学报(自然科学版),1999(1)

2.余洁.试析我国城市生活垃圾分类的法律规制及实践[J].资源与人居环境，2008（12）

（作者单位：宁波枫林绿色能源开发有限公司 浙江宁波 315000） （责编：廉靖）

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