科学、民主与法治：党执政能力建设的基本途径

[摘 要]先进性和广泛的代表性是中国共产党在中国领导和执政的合法性基础。党要能够有效执政，有效地主导中国社会发展的方向，关键在于始终保持先进性和广泛的代表性。党要保持先进性和代表性，就必须加强党的执政能力建设。加强党的执政能力建设关键是制度建设，科学执政、民主执政、依法执政是其要义和基本途径。

[关键词]科学；民主；法治；执政能力建设；途径；中国共产党

[中图分类号]D26

[文献标识码]A

[文章编号]1004—4434(2006)03—0051—04

政党是现代政治生活的中心。在我国，中国共产党既是社会主义事业的领导核心，同时也是政治体系的执政力量。党的领导和执政问题是当代中国政治的首要问题。从根本上说，党的领导权威不是来自党的执政地位，而是来自党的先进性和广泛的代表性。因此，党要能有效执政，有效地主导社会发展的方向，关键在于党始终能保持其先进性和广泛的代表性。而要保持党的先进性和广泛的代表性，就必须加强党的执政能力建设。所谓党的执政能力，就是政党通过控制和运用国家权力推动社会发展的能力^[1](P39)。加强党的执政能力建设关键是要探索和建立科学的领导体制和工作机制。因为体制和机制问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。中共十六届四中全会提出了科学执政、民主执政和依法执政的要求，这为制度上进一步加强党的执政能力建设指明了方向和途径。

一、科学执政，合理规范党政关系

科学执政主要是指党的执政方式必须遵循社会主义建设规律、现代政党执政规律特别是共产党执政规律，科学分析和界定党与国家、政府、市场和社会的关系与界限，科学分析和界定执政党的政治和社会功能，做到有所为有所不为^[2](P5)。在当代中国，进行科学执政的关键问题是如何通过科学的、正确的执政方式，正确运行党在国家权力系统中的各项权力，来体现党的领导方式，实现党的宗旨、理想和目标，如何按照党总揽全局、协调各方的原则使党政关系合理化、规范化和制度化。

党政关系是指执政党与国家公共权力之间的关系，其本质是执政党如何领导并掌握国家政权，实现执政党对国家和社会的领导和治理。党政关系问题是社会主义政治体制的核心问题，在当代中国，各种政治关系和较为重要的政治现象，都在一定程度上包含着党政关系的因素；即使那些不直接关系到“党”或“政”的政治活动，最后也会或多或少地反映出党政关系的因素。党政关系不仅影响到政治生活中的基本权力结构，而且也影响到政治制度的运作方式及其功能的实现，关系到党自身的领导能力和组织水平的发展。因此，科学厘清党和公共权力的关系，是构建我国现代政治体系的核心，是党的领导和执政方式科学化的关键。

党的现行领导制度中存在的弊端，就是党政关系不顺。邓小平曾指出：“要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开”^[3](P177)。经过多年的努力，应该说，目前以党代政、党高度集权的局面已基本结束；但是，建立科学的、合理的党政关系的任务还没有完成。建立新型的党政关系，它所解决的不是共产党要不要领导和执政的问题，而是党如何领导和执政的问题。我国的党政关系在性质上与西方国家的党政关系有很大的不同。我国的国家政权是党领导人民通过革命建立的，党的先进性和广泛的代表性是党领导和执政的合法性基础，党的领导是国家建设和发展的前提，是国家政权的核心。这决定了我国党政关系的本质是：党如何有效地领导国家政权。在西方国家，决定执政党领导国家和社会的合法性是由每几年一次的大选确定的，是政党竞选的结果。因而，国家政权是资产阶级政党执政的前提，由此决定西方国家党政关系的本质是：党如何有效地掌握政权。所以，我国党政关系的建构是以党的领导为前提展开的，而西方国家党政关系是以国家政权为前提展开的。

从社会主义政治逻辑出发，新型党政关系的建构必须同时考虑党的领导与党的执政两个层面，即通过党的科学领导，来达到更好地执政；通过科学执政，来实现党的有效领导。在政治学中，“领导”与“执政”是一对长期为人们所混淆的概念。执政是指政党经过法定程序“进入”国家体制内，控制、行使公共权力的法律性行为，其所处理的关系主要是党与宪法、法律、政府、代议机关的正式关系；领导是指政党在国家体制外控制、主导公共领域的政治性行为，其所处理的关系主要是党与社会、民众、舆论、他党的非正式关系^[4](P18)。在我国，党的领导与党的执政在本质上是高度一致的，党的领导是党执政的政治前提，而党的执政是党的领导在国家政权领域的具体实现。从领导角度看，处理党政关系的关键是要在制度上实现党“总揽全局、协调各方”的原则，从而在制度上实现党对国家政权的有效领导；从党的执政角度看，处理党政关系的关键是要在制度上实现“依法治国”原则。具体地说，就是党要依法全面健全国家政权体系，并依据现代国家制度原理，依法有效地运作国家政权体系，使其真正承担起组织、协调、管理和保障社会的基本功能。显然，新型党政关系的建构，既是党如何确立有效的领导体制问题，也是党如何确立有效的执政体制问题^[5](P90)。

从以上分析可知，新时期党政关系的健全和发展，是一个涉及党和国家领导制度全局的问题，需要通过全面的政治体制改革和政治建设来推进。具体而言，就是按照现代民主政治的基本原则，健全国家政权体系，确定政府运作的法理边界，在民众政治参与的条件下，构建现代政府的基本框架，规范政府的运作^[1](P103)。在此基础上，一方面，执政党通过对整个政府过程施加影响来体现领导。党的领导主要是政治、思想和组织上的领导。党的各级组织不应是权力运作的主体，而是对权力主体的形成、运作和政策施加影响的政治组织。党可以通过组织选举，把党的精英推荐给民众，进人权力机关执掌政权；通过组织和动员民众，表达民意和利益诉求，对政府施政进行监督，对施政结果进行评价；通过进入政府的党员，来体现政党对政府决策和执行的影响；等等。另一方面，党的活动不能越过政府运作的法理边界。党的领导不是党以组织的形式介入政府的运作，不是党组织直接行使政府中的权力机关或执行机关的职能。如果党组织直接行使政府职能，不但使党组织离开了与民众沟通的位置，使党国家化、行政化，而且使民主政治中代表者与被代表者之间、授权者与被授权者之间、权力与责任之间的关系变得紊乱，从而导致公共权力的异化。因此，党对国家的领导一定要通过法律和制度的途径，一定要成为一种制度化和法律化的行为。

二、民主执政，密切党与群众关系

政党产生于社会，并以获得社会最大多数民众的支持作为政党执政的社会基础。政党的社会基础作为政党的生存土壤，其范围的大小和力量的强弱，决定着政党的生命力与影响力的大小。因此，争取尽可能多的社会群体和社会阶层的支持和拥护，是任何渴望求得生存和发展的政党特别是执政党必须首先思考的。中国共产党是中国社会主义事业的领导核心，代表最广大人民群众的根本利益，保持党与社会的密切联系，是党领导和执政的政治基础和社会基础。所以，随着市场经济建立所带来的社会利益结构的变化，党应调整与社会的关系，不断拓展党执政的群众基础和社会基础。

世界各国的历史经验证明，民主政治是现代政党得以执政和长期执政的合法性基础，也是最能够吸纳社会多元利益、化解社会矛盾和达成社会和谐的制度安排。民主政治对政党执政的意义主要包括两个方面的含义^[6](P47)：第一，民主政治是现代社会政党得以执政的合法性基础。在社会历史发展的不同阶段，权力的合法性基础有着不同的来源。同时，由于各个国家、地区的不同情况，执政党最初权力的合法性来源也不尽相同，但政党作为代议制民主政治的产物，作为民众政治参与工具的性质，决定了政党得以执政的合法性只能在民主政治或争取实现民主政治的过程中才能获得。第二，民主政治更是一个政党得以持续执政或长期执政的合法性基础。因为合法性是动态的、发展的，它包括多次选择的过程，因此执政党要获得民众源源不断的支持，不仅要尽力建立一种能够较好地体现党与民众之间代表与被代表、授权与被授权关系的民主制度，使其既能保证政党对整个政府过程的控制，又能保证民意得到顺畅表达；还必须根据不断变化的情况，根据民众对发展民主政治的要求，不断推进和发展民主政治，表达人民利益。

坚定不移地把实行民主政治作为政党执政的合法性基础，对在社会主义条件下坚持和巩固党的执政地位尤为重要。因为民主政治是社会主义的本质要求，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。建设高度的社会主义民主政治，既是中国共产党人始终不渝的奋斗目标，也是当代中国政治文明建设的根本价值取向。因此，在新时期，密切党与社会的关系，中国共产党必须实行民主执政。所谓民主执政，主要指党在治国理政中，既要为人民执政又要靠人民执政，不断提高发展社会主义民主政治的能力，以党内民主带动人民民主，最终实现社会主义民主政治的规范化、制度化和程序化。

为谁执政、靠谁执政，是任何执政党都必须首先解决的根本性问题，也是判断执政党性质的根本依据。民主执政是为人民执政，更要靠人民执政。党的十六大强调：“共产党执政就是领导和支持人民当家作主”。这既表明党执政的本质要求，也表明党执政能力的源泉所在。作为中国社会主义事业的领导核心，中国共产党只有始终坚持一切为了群众、一切相信群众、一切依靠群众的马克思主义根本观点，坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为全部执政活动的根本出发点和落脚点，才能不断得到人民群众的支持，为民主执政奠定坚实的社会基础。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，但在过去很长的一段时间里，我们所实行的体制不是人民在当家作主，而是党在代替人民当家作主。这种在计划经济时期的执政模式，已经完全不适应市场经济和现代化建设的要求。我国是社会主义国家，党的执政权力来自人民，所以，民主执政要靠人民执政，支持和保证人民当家作主。实行民主执政，必须大力发展人民民主。人民民主是社会主义的生命，坚持和发展人民民主是党执政为民的本质要求和根本途径。列宁认为：“‘广泛民主原则’要包含以下两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。没有公开性而谈民主制是很可笑的。”^[7](P416-417)因此，领导和支持人民当家作主，首先要求拓展政治参与渠道，做到政治公开，改变传统的封闭式的政治运作，使人民能够真正参与政治运行的各个环节；其次，改革人事制度，认真完善党和各级权力机关的选举制度，确保各级掌握政权的党的领导干部真正由人民通过一定的程序和形式来认可，切实把“党管干部”同民主选举、民主监督结合起来，从制度上消除“人民不要党要”的矛盾现象。

实行民主执政，还必须推进党内民主建设。在社会主义政治架构下，党是推进人民民主建设和发展的领导力量，党的领导地位和作用，决定了党内民主发展对人民民主具有直接的推动作用。中国共产党是建设社会主义民主政治的领导力量，民主政治所要求的一系列原则，首先应当在党的活动中体现出来。发达的党内民主，不仅能够把许多有志参与政党事务的人们吸引到自己身边，而且也使民众易于从政党活动中寻找自己的利益代表，增加他们对政党的认同感。而党内缺乏民主的政党，往往意味着党员和党员所在群体的利益、愿望和要求得不到恰当的表达，在这种情况下，要想完成建立民主政治的任务是艰难的。因此，党内民主建设不但有助于通过合理、有效的方式，凝聚党的共识，增强党的活力，而且有助于推动人民民主，增强整个社会的向心力和凝聚力。只有发展党内民主，党的生命力才能壮大，也才能将丰富的生命力体现于外在的执政能力之中。发展党内民主，最根本的是要保障各级党组织和普通党员各项民主权利的实现。党员是党内权利主体，应充分落实广大党员的参与权、选择权、决策权和监督权。

三、依法执政，充分尊重宪政权威

科学执政、民主执政必然要求依法执政。稳定的民主政治总是和宪政、法治紧密结合在一起的，民主注重权力的来源，强调权力的合法性；而法治是民主的制度化、法律化，强调权力的规范性。政党活动的法治化是现代民主政治的主要特征，依法执政是法治国家对政党活动的基本要求。所谓依法执政，就是执政党根据宪法和法律的授权，按照特定的执政权限和执政程序而进行的执政活动。

依法执政要求党的领导从民主与法治的内在要求出发，充分尊重宪法和法律的至上权威，通过党的执政地位和执政行为来实现。宪政是人类迄今为止最有可能实现民主、自由、人权、法治和公正，最有利于保持社会秩序和国家稳定的价值理念和制度设计。看一个国家是不是法治国家，最重要的一点就是看这个国家的宪法是否具有权威性，执政主体是否依法执政。具体而言，依法执政要求党的领导完善以下几个环节：

1．执政党依法进入国家政权机关，掌握和控制国家权力。一般而言，执政党对国家政治生活的领导有三种方式：第一是通过国家政权实施对政治生活的领导，即通过国家代议机关制宪、修宪及其他立法活动，以及通过国家政权机关对法令的贯彻实施来领导；第二是不通过国家政权，而在国家政权之外直接行使本应由代议机关和政权机关行使的职能；第三是执政党居于政府之上，形成政党决策、政府执行的局面。依法执政就是实现领导方式由

后两种方式向前一种方式的转变。根据民主和宪政的要求，党应依照宪法和法律的规定以法定的途径进入国家政权机关。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是民主的集中表现形式。宪法规定，人民在民主选举的基础上选派人民代表，组成全国人大和地方各级人大作为人民行使国家权力的机关，由人大产生其他国家机关。中国共产党作为执政党依法进入国家政权机关，首先是依法广泛动员人民通过选举产生各级国家权力机关，选派党员依法通过选举进入各级国家权力机关。其次，党推荐重要干部，通过法定程序，使其成为国家政权机关的领导人员。最后，依法确保党在国家政权中居于领导地位，发挥领导核心作用。

2．党坚持依照法定程序提出立法建议，从制度上保证党的路线、主张上升为具有普遍约束力的法律。执政党将自己的政策主张通过立法程序上升为法律是法治原则的普遍要求，是依法执政的重要环节。但在过去很长一段时间里，党还不善于将自己的路线、主张通过立法程序上升为具有普遍约束力的法律，不善于通过实施法律的方式去贯彻自己的政策主张，而是习惯于发布党内文件，要求各级党政机关直接贯彻党的会议决议、决定和指示。执政党执政要在全国贯彻本党有关政治、经济的大政方针、社会管理方面的主张和决定，这是政党政治的要求。但执政党不能简单地将本党的方针、政策、主张和决定直接变成国家政权的管理活动和行为，不能简单地以本党的方针、政策、主张和决定作为要求全体人民服从的依据。因为一个政党内部的决定、指示对政党内部成员具有约束力，但一个政党内部的决定、指示对政党外部成员并不自然地产生约束力。执政党的主张和政策只有经过国家权力机关，经过立法程序，才能变成国家意志和政府的政策。

3．在党政功能合理分化的基础上，保证国家政权机关依法行使职权。对于执政的中国共产党而言，要有效地将本党的执政意图和主张加以贯彻，就应通过国家各职能权力机构行使法定权力。执政党直接通过政党组织本身去贯彻已上升为法律的执政意图和主张，易于导致党政权力的矛盾和冲突。党坚持依法执政，一个重要内容就是支持政府履行法定职能，依法行政，通过国家行政机关中的党组织和党员干部贯彻党的路线、方针和政策，按照依法治国的要求，领导和支持人民掌握国家权力；党坚持依法执政，实施对司法机关的领导，主要是维护司法机关依法独立行使审判权和检察权，支持司法机关分工合作、互相配合、互相制约，保证公正司法。

科学执政、民主执政与依法执政之间是辩证统一的：科学执政是基本前提，民主执政是本质所在，依法执政是基本保证，三者相互联系、相互依赖、有机地结合在一起，共同构成了我们党执政方式的基本理论框架。党的执政能力建设是党执政后的一项根本任务，加强党的执政能力建设，党必须在执政实践中坚持科学执政、民主执政和依法执政。

[收稿日期]2006—02—09

[作者简介]王红光(1973-)，男，江西赣县人，华中师范大学政治学研究院2003级博士研究生，研究方向：科学社会主义理论与党建研究。

[参考文献]

[1]王长江．中国政治发展视野下的党的执政能力建设[M].上海：上海人民出版社，2005．

[2]胡伟．中国共产党执政方式的转变：逻辑与选择[J].浙江社会科学，2005，(2)．

[3]邓小平文选：第3卷[M]．北京：人民出版社，1993．

[4]陈明明．现代化进程中政党的集权结构和领导体制的变迁[J]．战略与管理，2000，(6)．

[5]学习时报编辑部．社会主义政治文明论[M]．杭州：浙江人民出版社，2005．

[6]周罗庚，等．共产党领导的本质：组织和支持人民当家作主[J]．毛泽东邓小平理论研究，2004，(5)．

[7]列宁选集：第1卷[M]．北京：人民出版社，1995．

[责任编辑：胡彩芬]

推荐访问:能力建设 法治 民主 党执政 途径