英国大学建立外部质量保证体系的动因分析及其启示

[摘 要]大学自治与学术自由是英国大学的传统,英国大学的教育质量一直是“免检”的,没有一个统一的外部质量保证体系来“检查”它。但1990年学术审计单位(AAU)的建立,标志着英国大学外部质量保证体系的开始,大学的教育质量不再是“免检产品”,教育质量的保证也不再只是学者的事情了。本文通过分析发现,英国大学建立外部质量保证体系的动因有:高等教育的规模从精英步入大众,高等教育的体制从一元过渡二元,高等教育的关注度从公平转向效率。同时,英国大学在建立外部质量保证体系的过程中也留下一些启示:外部质量保证体系的建立需大学主动参与,外部质量保证体系的建立需考虑本国的传统文化。

[关键词]英国大学 外部质量保证体系 动因 质量审计

[中图分类号] G640/561 [文献标识码] A [文章编号]1005—5843(2010)02-0044-06

[作者简介]汪雅霜,河海大学公共管理学院硕士生(江苏南京 210098);杨晓江,江苏教育评估院院长、教授、博士生导师(江苏南京 210024)

一、英国大学建立外部质量保证体系的背景介绍

1.大学自治与学术自由是英国大学的传统

英国的大学创建于公元12世纪,牛津大学、剑桥大学独领风骚700年①。直到19世纪20年代“高尔街上的不信神的学院”②——伦敦大学(后更名为“伦敦大学学院”)的出现,才开始打破这两所大学“垄断”英国大学史的局面。可以说,在相当一段时间里,英国大学史就是牛津、剑桥这两所大学的发展史。大学自治与学术自由是英国大学的传统,“一直是英国大学引以为荣的特权,它似乎已经融入英国的文化,为广大的民众所接受”③。在大学的发展过程中,通过大学自身的努力,使其获得了各种特权。例如:“大学能对谋取暴利者执法,并有权规定面包、啤酒的价格。从1317年起,一年一度的镇长及行政官员就职宣誓仪式上,必须宣誓维护大学的特权。”④受大学自治和学术自由传统的影响,在教育质量问题上,学者们普遍认为:“提供保障的只可能是大学”⑤。“大学并不受中央政府的控制,……各大学可以建立本身的教育绩效与标准,而不必经由政府同意。同时,大学亦无须接受校外的评价或审计”⑥。如果说教育质量有一定的标准的话,那牛津、剑桥这两所大学的质量标准就是其他大学所信奉的圭臬。如19世纪30年代的达勒姆大学(Durham University)从牛津大学聘请人员对学校进行考试和评分,使人们相信其教育质量是有保障的。

2.大学没有建立统一的外部质量保证体系

英国高等教育质量保证模式的雏形是与大学拨款机制相伴而生的⑦。可是,“了解大学,同情它们的需要,并为它们向政府讲话”⑧的大学拨款委员会(University Grants Committee, UGC),不但没有对大学实施质量评估,反而成了各大学的庇护伞。因此,在漫长的一段时间内,英国大学的教育质量一直都是“免检”的,没有建立一个统一的外部质量保证体系来“检查”它。但二战以后,英国大学的教育质量不再是“免检产品”,教育质量的保证也不再只是学者的事情了,并于20世纪八九十年代开始建立统一的外部质量保证体系来管理各大学的教育质量。英国大学的外部质量保证体系从无到有,经历了一段很长的“旅程”,那是什么原因使一直信仰学术自由、不允许来自外部干涉的英国大学最终接受了外部的质量检查,是什么动力促使英国大学开始建立统一的外部质量保证体系的呢?英国大学在建立外部质量保证体系的过程中有一些什么经验值得我们借鉴和学习呢?本文从这几个问题出发来探讨英国大学建立外部质量保证体系的动因及其启示。

二、英国大学建立外部质量保证体系的动因分析

1.高等教育的规模从精英步入大众

二战结束时,英国仅有大学14所,在校生只有5万左右⑨。二战后,英国高等教育经历了两次大的规模扩张,第一次发生在20世纪60年代中后期,第二次发生在20世纪80年代末90年代初。单从英国高等教育的毛入学率来看,1945年仅有3%,经过20世纪60年代的大发展之后,到1970年,毛入学率已达到15%。从1970年到1985年期间,高等教育的毛入学率基本上没有太大的变化。从1985年开始又出现了第二次扩张,到1992年,毛入学率已经达到了31%。⑩按照马丁•特罗的高等教育大众化理论,英国高等教育的规模从1970年开始进入大众化。伴随着毛入学率的增长,英国大学的数量也在不断增加。如前所述,战后英国大学才14所,到1963年时也只有24所,而到了2000年,英国已经有166所大学和学院,其中大学112所和学院54所B11。英国高等教育规模之所以能从精英步入大众,与两个报告息息相关,一个是1963年的《罗宾斯报告》,另一个是1985年颁布的《20世纪90年代英国高等教育的发展》。“《罗宾斯报告》出现在一个公众舆论的批评时刻,也是本世纪最著名的报告之一,它与1943年的贝弗里奇报告、1909年的济贫法报告共同以博学的、有说服力的、连贯的巨大影响而著称。”B12其中《罗宾斯报告》最重要的“公理”就是“所有具备入学能力和资格并希望接受高等教育的青年都应该获得高等教育的机会”B13。而1985年颁布的《20世纪90年代英国高等教育的发展》被英国《泰晤士报高教副刊》认为是英国高等教育旧时代的结束和后罗宾期时代的开始B14,它把《罗宾斯报告》提出的“谁有能力谁入学”改成“谁能受益谁入学”。两个报告颁布后,英国高等教育的规模得到了空前的发展。但在取得成绩的同时,也出现了弊端。比如,20世纪60年代后期国际上出现的学生运动也波及到了英国,1968～1973年间,几乎有44所大学、艺术学院和技术学院发生了持续数小时到数周的静坐示威。运动主要发生在大学,多科技术学院和教育学院都没有受多大影响B15。学生运动严重摧毁了大学在人们心目中的形象,而大部分人却把其归因为当时的仓促扩招。因此,英国高等教育界开始担心随着规模的扩展质量标准会下降,“越多就越差”或“将意味着越差”B16。因为“学术标准一旦降低就很难恢复,经济学中的‘格雷欣法则 ’B17在这一领域同样适用”B18。高等教育的大众化开始“稀释”英国大学的教育质量,虽然后来英国高等教育建立了二元制B19(the Binary System)来防止大学教育质量下降。但由于学生运动等一系列事件使英国大学的形象受损,“50年代勤奋能干的学生为60和70年代四处造反的学生所取代”B20。人们开始怀疑大学自身质量保证的有效性,建立统一的外部质量保证体系开始提上议程。

2.高等教育的体制从一元过渡二元

经历了两次世界大战后,英国开始信仰科学与技术,在战争中“国家的命运似乎取决于数量极少的几架喷火式和飓风式战斗机以及它们的驾驶员”B21。二战后大力发展科技教育、培养科技人才成为了英国政府和民众讨论的议题。战后对科技教育的发展产生重大影响的有三大报告,即1945年发表的《珀西报告》、1946年的《巴洛报告》和1956年的《技术教育白皮书》。同时,1956年教育部发出通知,决定将技术院校分为四个层次:地方学院(Local Colleges)、区域学院(Area Colleges)、地区学院(Regional Colleges)和高级技术学院(Colleges of Advanced Technology)B22。1957年英国政府选定了10所高级技术学院B23,这几所学校是技术院校的“梦之队”,代表着高等科技教育的最高水平。后来,这几所大学在《罗宾斯报告》颁布后升格为正规大学,而位于第二层次的地区学院通过合并等方式升格为多科技术学院。二战后,虽然发展科技教育特别是高等科技教育的呼声很高,但战后很长一段时间政府都是“雷声大、雨点小”,政府真正重视科技教育是在1956年《技术教育白皮书》发表之后。这与英国整个社会的传统是紧密相关的,英国虽然是世界上最早发生工业革命的国家,但正如阿什比所说:“在英国工业上升时期,英格兰的大学没有发挥任何作用,苏格兰的大学也只起一些微不足道的作用”B24。因为英国社会特别是英国大学“对科学的崇拜,从来不及对纽曼、乔义特和帕蒂森等19世纪牛津大学人文主义的崇拜”B25。英国大学一直以来就轻视科技教育,因此,战后英国并没有把发展高等科技教育的重任交给大学,而是通过创建高级技术学院和多科技术学院来完成的,这也注定技术学院不可能得到像大学那样的高贵地位,而处于大学系统以外的另外一个系统。特别是1957年選定的10所高级技术学院被升格为正规大学后,技术学院这一系统更显得势单力薄。1965年教育与科学国务大臣克罗斯兰德(A•Crosland)在乌乐维奇多科技术学院和兰开斯特大学的两次演讲以及《关于多科技术学院与其他学院的计划》的颁布,正式标志着英国高等教育二元制的建立。英国高等教育二元制中的一元是指“自治”的45所大学,另一元是指“公共控制”的多科技术学院、苏格兰中央学院、高等教育学院和继续教育学院B26。自治的大学自己控制自身的质量,而公共控制的多科技术学院及其他学院却没有这么幸运,它们的教育质量由外部的质量保证机构进行监督。对多科技术学院及其他学院进行质量控制的主要有两个机构:全国学位授予委员会(Council for National Academic Awards, CNAA)和皇家督学处(Her Majesty"s Inspector, HMI)。全国学位授予委员会是响应《罗宾斯报告》的建议于1964年成立的,“全国学位授予委员会的成立曾被看作是一项‘革命性创新’:因为在英国高等教育史上这是第一次把授予学位的权力委托给一个非大学的机构”B27。该委员会的主要作用是通过审批要求获得它颁发的学位的学院所申请的课程,确定是否向攻读有关课程的毕业生授予学位等资格,以此维护统一的学术标准、教学质量,控制非大学高等院校的发展规模B28。全国学位授予委员会的质量保证是非常严格的,使得多科技术学院的水平与大学保持一致。如大学和多科技术学院统一的最低要求是学生有两个“A”,而这一要求立即将80%的青年关在了英国高等教育的门外B29。全国学位授予委员会存在了二十多年,其功不可没。它培育了英国高等教育公共控制部门的质量意识,催生并培养了这类高校自我管理、自我发展的能力,为其后来成为统一的高等教育体制的一部分奠定了基础,维护了学术质量和标准的统一性B30。而皇家督学处的影响力则没有全国学位授予委员会那么大,该机构是以19世纪的学校系统为基础建立起来的,主要负责初、中等教育的检查,后来其管理范围拓展至高等教育领域,其方式是直接观察及出版评估报告B31。二元制下的英国高等教育,公共控制部门的多科技术学院建立了严格的外部质量保证体系,使得“二流”的多科技术学院取得了与自治的大学平起平坐的地位。这使人们认识到外部质量保证体系的重要性,使其深入人心,同时也促使大学开始着手建立外部质量保证体系,并为其提供可借鉴的成熟经验。

3.高等教育的关注度从公平转向效率

战争中不同阶层、不同肤色的人,没有等级、没有特权,紧紧地团结在一起,共同保卫着自己的国家,并在无形之中形成了一种平等的观念。战争结束后,平等既是一种政治理想,也是一项社会原则,人们普遍认为每个人都有权利享受国家提供的一切福利B32。因此,建立一个福利国家成为西欧各国执政党的首要目标。1942年英国就颁布了《贝弗里奇报告》,后来工党先后颁布了《国民保险法》、《国民保健法》和《国民救济计划》,并在1948年7月15日同时生效。英国当时的首相艾德礼(Clement Richard Attlee)当即宣布英国在西欧建立了第一个“福利国家”B33。福利国家的总原则是政府既应该又必须承担起为所有公民提供过得去的最低生活水准的责任B34,其信奉的是凯恩斯主义。凯恩斯主义与强调“大市场、小政府”的古典经济学不同,“小市场、大政府”为其核心主张,强调政府在社会事务中的积极干预。在高等教育领域,政府加大了干预,使其更加注重公平。特别是《罗宾斯报告》中 “谁有能力谁入学”这一“公理”的提出,打破了以前上层阶级和贵族子弟垄断大学的局面。进入大学不再看学生的家庭背景而是看其能力(主要是A-Level考试),这样使得很多出身于中下阶层的青年凭借自身的能力进入大学。如前所述,在福利制度和凯恩斯主义的指导下,英国经济在20世纪五六十年代取得了稳步的发展。但人算不如天算,突如其来的阿以战争导致石油价格上涨,使得英国在70年代爆发了经济危机,“英国病”的病情加重。经济危机的爆发使得凯恩斯主义失灵,而主张“大市场、小而能政府”的新自由主义得到发展。1979年信奉新自由主义的撒切尔夫人的上台,使新自由主义的主张影响到英国社会的各个方面。撒切尔夫人上台后,对公共部门的管理进行了一系列改革,引发了一场大规模的新公共管理运动,并促使“全能型政府”向“评估型政府”转变。新公共管理理论主张国家管理应采取分权和评估的模式,将更多的权力下放给公共机构,减少直接的干预和控制,国家对公共机构的管理主要通过评估进行,以市场运作机制替代福利国家的运作机制B35。评估型政府理论被认为是新公共管理理论的一部分,提倡缩小国家管理高等教育的领域,以市场取代国家在高等教育领域的地位B36,而政府的角色也从“划桨人”转变为“掌舵者”。在教育方面,其具体内容包括:实行私有化政策、高等教育经费紧缩政策和准市场方式运作B37。撒切尔政府认为英国经济落后于其他国家,与大学没有为经济作出其应有的贡献是分不开的,加上当时出现经济危机,政府财力不支,于是乎削减大学经费与追求大学办学效率成了政府的指导思想。大学经费的削减给大学带来了严重的后果,“英国不得不每年放弃600个一流科研项目”、“每个领域失去了4～5名最杰出的科学家”B38。这些因素导致了大学质量开始下降,“英国高等教育的良好声誉正在受到损害”B39。在追求效率方面,政府在首相办公室下专门设立了一个权限很大的部门——效率处(Efficiency Unit),负责检查政府部门的各项工作B40。而作为大学代言人的大学校长委员会(Committee of Vice-Chancellor and Principals, CVCP)感觉到大学自身必须开始采取行动,不然外部其他组织就会来对大学的效率进行管理。于是在1984年组建了大学效率委员会,与大学拨款委员会一起对大学办学效率进行调查,并发表了《贾勒特报告》。另外,由于大学经费的削减,大学教育质量问题开始备受英国政府的重视。1985年政府发布了《林多普报告》,建议将质量保证的责任从大学拨款委员会下放给获得认可的校院。而大学校长委员会在四面“临敌”的情况下,主動采取措施来向外界证明大学已开始监控其教育质量和学术标准。1983年由大学校长委员会成立的雷诺兹委员会(Reynolds Committee)开始对大学教育质量和学术标准进行调查和研究,于1986年出版了《大学学术标准》一书。“《大学学术标准》的发表,是大学校长委员会第一次对大学质量进行了明确指导”B41。但大学校长委员会一直充当着大学“咨询者”、而不是“控制者”的角色,因此,《大学学术标准》一书发表后,各大学对书中的建议可能采纳也可以不理睬。政府不满意大学校长委员会的这种做法,要求其建立一个统一的质量保证机构来管理大学的质量。特别是1987年《教育:迎接挑战》白皮书发布后,作为大学“庇护伞”的大学拨款委员会被取消,取而代之的是增加了工商和财政等方面人员比例的大学基金委员会(University Funding Council, UFC)。大学基金委员会表示:“如果大学不采取切实行动来保证和提高效率和质量,那么大学基金委员会就会来承担这一职责。”B42于是,校长委员会在1990年成立了学术审计单位(Academic Audit Unit, AAU),开始对大学进行外部质量保证。学术审计单位在性质上是大学主动设立的一个非官方单位,它的设立开启了对大学进行质量审计的新做法B43,也标志着自治的大学开始接受外部的质量检查,英国大学外部质量保证体系正式开始建立。

三、英国大学建立外部质量保证体系的经验启示

1.外部质量保证体系的建立需大学主动参与

教育问题往往不是、实际上也不可能是仅仅从教育的角度来解决的。教育对一个社会的政治经济发展所具有的重要性使之与这个社会的执政党的命运紧紧地联系在一起,从而带有一定的政治色彩,B44而外部质量保证体系的建立同样与政治相关。“质量评估的出现似乎并不是由高等教育存在的严重的质量问题导致的。最终质量机构的出现,部分是因为政治问题,是那些高等教育在扩招和改革时期对高等教育控制的有关政治问题。”B45二战后,英国高等教育大扩招、学生运动等一系列事件都没有促成大学外部质量保证体系的建立。政府真正开始关心大学教育质量问题是在经济危机爆发后,因为政府认为大学没有为英国的经济繁荣作出应有的贡献。所以,政府想通过评估大学的教育质量为借口来加强对大学的干预,使其能更好地为国家经济服务。但与其他国家不同的一点是,英国大学外部质量保证体系的建立是在大学校长委员会的领导下大学主动建立的,不过其主要驱动力还是来自政府。根据布伦南(John Brennan)等学者的观点,外部质量保证体系或外部质量保证机构“不管他们法律地位的形式和资金的来源是什么,在建立质量机构的背后,其驱动力几乎都是政府的关注和议程。即便是建立机构背后的行动来自于高等教育,那也是为了避免政府建立自己的机构而采取的先发制人或自卫的行动”B46。英国大学建立外部质量保证体系就是一种先发制人的行动,是在一种被动环境下的主动出击。不得不由衷地佩服大学校长委员会灵敏的“嗅觉”和敢为人先的勇气,因为它明白“如果大学不去主动承担质量保证的责任,其他机构就会去做。对于大学来说,由高等教育行业以外的人或机构决定如何评估高等教育的质量,或许并不是一件值得庆贺的事情”B47。应该说,在英国大学建立外部质量保证体系的过程中虽然政府发挥了很重要的作用,但大学并没有被动地去听从命令,而是主动地去与政府协作,与政府建立起一种伙伴关系,而这正是我国大学所缺失的。

2.外部质量保证体系的建立需考虑本国的传统文化

社会学家韦伯提出并验证了一个著名的社会学假说,即“透过任何一项事业的表面现象,可以在其背后发现有一种无形的、支撑这一事业的时代精神力量;这种经社会精神气质为表现的时代精神,与特定社会的文化背景之间存在某种内在渊源;在一定条件下,这种精神力量决定着这项事业的成败”B48。可以看出任何一项制度的变革或创新都必须考虑传统文化,只有与传统文化相适应,新的制度才有生长的土壤。英国大学在外部质量保证体系的建立过程中,对其传统文化的适应主要表现在以下方面。首先,建立了一个非官方的质量保证中介机构——学术审计单位(AAU)。世界上第一个真正意义上的大学与政府间的中介机构就出现在英国,即1919年建立的大学拨款委员会(UGC)。这个中介性组织曾被人们誉为是古罗马守护门户吉纳斯(Janus)两面神,是政府和大学之间最理想的安排,后来被其他一些国家所参考与模仿B49。在英国一直就有建立教育中介性机构的传统,特别是非官方的中介性机构很发达。正因为有这样的传统,才使得学术审计单位从建立起就是一个非官方的评估机构,不受政府的干预,独立行使自己的权力。也正因为有这样的传统,才使得它的合法性地位不会受到大学的置疑。其次,英国大学在建立外部质量保证体系后,在评估方法的选择上也是与其自身的传统文化相适应的。它选择的评估方式不是美国式的认证,也不是西欧国家式的评价,而选择了质量审计(Quality Audit)。质量审计的目标不在于认证,而在于确保学校有合适的评估方法和程序来测量本机构的质量,并因此能不断从事自我改进的工作B50。质量审计的观念由斯图尔特•休瑟兰德(Steward Sutherland)教授提出,“一方面是为了区别其他同类的学术审查活动,展示外部学术检查所独具特色的方法论;另一方面,借鉴了金融审计的技术与方法。”B51质量审计的内在逻辑与英国大学尊重大学自治与学术自由的传统是一脉相承的,因为“审计的基本假设是,院校内部的学术动机对推动质量改善是比外在的推动(诸如金钱和名气)更有力量;而质量评估的基本假设是,外部质量保障的主要目的是保障外部利益相关者,特别是学校财政的提供者的利益”B52。另外,还有一个注意的问题,那就是质量审计是针对所有大学的,并没有因为大学水平的不同而采取分类或分层的方式。因为“建立外部质量保证体系的基本目的不是要对被评估大学分三六九等,而是要通过外部机构对大学的评估或审计,促使大学认清自己的现状和不足,从而采取措施以改善大学的教育和研究水平”B53。通过分析可以看出,英国大学建立非官方的评估机构以及选择质量审计的方法都是在考虑了本国传统文化的基础上发展起来的。当下我国的首轮本科教学评估已结束,对于下一轮怎么评,各种方案层出不穷。至于“非官方评估中介机构是否适合我国的国情”、“分类评估真的能起到提高教育质量”等一些热点问题,值得在借鉴英国经验的基础上进行一些冷思考。

注释:

①张泰金.英国的高等教育历史•现状[M].上海外语教育出版社,1995:3.

②B19[英]奥尔德里奇.简明英国教育史[M].人民教育出版社,1987:163,175.

③⑨B12B15B18B30B31梁淑红.利益的博弈:英国高等教育大众化政策的制定过程研究[D].华中师范大学博士论文,2008:35,34,21,88,90-91,54,31.

④B14B20B25徐辉,郑继伟.英国教育史[M].吉林人民出版社,1993:20,364,326-327,338.

⑤李敏.英国高等教育质量保障体系的文化分析[D].武汉理工大学硕士论文,2009:22-23.

⑥B41苏锦丽.英国高等教育品质保证制度新发展:QAA机构审议的作法[J].教育研究与发展期刊(台湾),2006,(1):178,181.

⑦张继平.英国高等教育评估模式发展的新动向[J].大学(研究与评价),2009,(1):83-87.

⑧转引自王建华.大学中介性组织研究[D].厦门大学硕士论文,2002:12.

⑩Maurice Kogan and Stephen Hanney.Reforming Higher Education[M].London: Jessica Kingsley Publisher, 2000:13.

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B16田恩舜.高等教育质量保证模式研究[M].中国海洋大学出版社,2007:117.

B17格雷欣法则,经济学原理,即如果市场上有两种货币--良币和劣币,只要二者所起的流通作用等同,但因为劣币成本低,人们在使用中往往会选择劣币,而储存良币,久而久之良币就会退出市场,这就是劣币驱逐良币原理(参见: 贺利.英国高等教育质量外部保证体制变革研究[D].华东师范大学硕士论文,2006:81)。

B18B30B31B42贺利.英国高等教育质量外部保证体制变革研究[D].华东师范大学硕士论文,2006:70-71,53-54,10,20.

B19二元制的具体情况在下一节详细介绍.

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(责任编辑:王庆玲)

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