规划局论：规范旧村改造拆迁政策探讨

摘要：目前，随着“房地产热”的不断升温和城市化建设事业的飞速发展，在旧村改造中，如何规范旧村改造拆迁政策，已成为当前各地房屋拆迁建设中的难点、热点问题。本文从**市的现状出发，分析原因，防止开发建设中出现的不规范行为，进行了一些粗浅的探讨和研究。

【关键词】旧村改造；规范拆迁；政策研究

旧村改造是当前全国上下各级党委、政府和老百姓比较关注的一个问题，但至今尚未形成一个具体的可操作办法。实质上，旧村改造的关键就是有关规划编制与解决好土地政策再分配问题，其核心就是拆迁补偿安置政策的处理。因此，笔者就这项问题专门展开调研，希望能找到一块敲门砖，打开这扇难启的大门。

一、**旧村改造的现状及存在问题

**市区及各乡（镇）散落着不少的旧村，有些旧村已经成为城市（镇）的一部分，但在户藉、土地权属、经济组织和行政管理体制方面仍然保留着农村的模式。这些旧村，房屋大多单间独户，年久失修、破旧简陋、危房率高，土地利用率低，违法用地、违章建筑棚屋比较普遍；楼房设计标准低，建筑密度大，村内道路狭窄弯曲，存在消防等诸多安全隐患；外来人口集聚，出租房缺乏管理，存在社会治安问题；环境卫生、生活服务、绿化等各类配套设施不完善，居住条件较差；管理体制与城市社区管理体制不适应，许多管理关系不清，责任不明；村民的群体意识还较强，生活方式接近农村，同城市居民的观念与行为方式存在差异，与城市发展对人的要求还有一定差距。这些散落在城镇中的旧村庄已经成为困扰现代城市发展的一个难题。通过旧村改造，发展小城镇有积极推动作用，主要是加快农村城市化进程、缩小城乡差别，提高土地利用率，解决城镇建设用地紧张的矛盾，改善居住环境，提高城市品位，符合我市的发展战略。中共中央、国务院下发的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发[2000]11号），浙江省人民政府下发的《关于加快推进浙江城市化若干政策的通知》（浙政[2000]7号）中都指出了旧村改造的意义，特别是中共浙江省委办公厅、浙江省人民政办公厅《关于实施“千村示范、万村整治”工程的通知》浙委办（2003）76号及温瑞两市有关文件，提出要各地开展旧村改造工作。特别是经济发达像**镇中的旧村已亟待改造。

据调查，**市的一些地方已开展旧村改造并已基本完成，另外一些地方也正准备启动旧村改造工程，但由于目前全市尚没有一个统一的旧村改造政策，大家只能“八仙过海，各显神通”。如仙降镇星光村已进行的旧村改造，由村委会作为实施主体，自行组织拆迁、开发建设、安置和房屋对外销售，未向政府有关部门办理任何手续，政府有关部门无可奈何；如**市安阳镇牛伏岭村正在实施的旧村改造，由**市政府专门制定房屋拆迁安置实施办法，规定拆除一自然间的房屋统一补偿安置约200平方米的建筑面积，相对其他的城镇房屋补偿安置标准要宽松得多，没有普遍性意义，很难被广大农村旧村改造作为推广取经学习；**镇的岑头村实施的旧村改造，该村村委会自行联系了房开公司进行合作，双方协议确定了开发条件和利益分配方案，并着手进行了一些前期调查工作。但只改造部分旧村外迁安置，对未进行旧村改造而想改造的一些住户心理不平衡，受益不公，认为外迁的土地自己有份等。从调查情况看，这些做法都不很规范，普遍存在很大的问题，归纳起来有如下三种类型：

第一种类型：旧村改造未办理集体土地转国有土地、规划建设许可、拆迁许可证等有关手续，从法律的角度讲，属于非法改造。由此会引发两个主要问题。二是改造后新建房屋从法律上讲都属于违法建筑，不能办理土地使用权和房屋所有权的权属登记手续。特别是这些出售的商品房权属如果无法登记的话，将会引起购房户的不满，带来新的社会问题；二是对旧村改造建设的建筑质量监督缺位，技术上没有把关，改造后新建房屋的建筑难免存在质量问题，留下安全隐患。

第二种类型：拆迁政策不一致，容易造成混乱。旧村改造没有一个统一的拆迁政策，存在“一村一策”，改造各村的拆迁补偿安置政策宽严度各异，后改造的村为了顺利实施改造工程，可能会将拆迁补偿安置政策越放越宽，甚至对违法建筑视同合法建筑予以补偿安置，造成政策弹性一发不可收拾。这不仅会对旧村改造政策带来冲击，影响旧村改造进程，而且会间接的刺激违法用地的大量发生，给土地和规划管理工作增加压力。

第三种类型：旧村改造范围内的土地未征用手续会带来两个问题。一是拆迁工作难以进行。目前国家只对城市国有土地上的房屋拆迁有政策规定，而对农民集体所有土地上的房屋拆迁没有具体的政策规定。如果土地保持集体所有性质不变，同时没有办理拆迁许可证，旧村改造的整个拆迁工作缺乏法律保障。再则，如果在拆迁过程中遇到个别“钉子户”，强制拆除缺乏法律依据。村干部为了使改造工程得以顺利实施，就会对“钉子户”提出的过分要求予以妥协，这又会引起先行拆除户的不满，造成政策不公正；二是旧村改造中多余出售的商品房使用集体土地，违反土地管理法等法律规定。

同时在旧村改造的建设中会出现“三种”问题：

第一种问题：旧村改造品位不高。一些在城市规划区范围内的旧村，其改造方案事先未经规划部门审定，改造后仍不是建公寓式的住宅，建筑密度高，绿化面积少，配套设施不齐全，改造层次和品位低，与城市建设的要求不相符。下一轮城市建设时又要拆迁重建，造成重大浪费。

第二种问题：实施主体不合适。旧村改造是一项涉及面广、政策性强的重要工作，单独由村集体负责组织实施有一定难度。从村集体本身的职责、人员素质、技术力量及其本位利益等各个角度看，任职期限、资金筹措等，由村集体承担这一任务显然不合适。如果对旧村拆迁补偿安置工作没有较长时间内做好一条龙服务到底，后果难以设想。

第三种问题：选择开发单位不公开、不透明，缺乏监督。村委会以“一对一”的方式选择旧村改造的开发单位或自行组织实施，既不符合国家政策法规的规定，又极易导致土地资产流失，使旧村改造所产生的本应归政府所有的增值收益却悄悄地流入村集体或开发商手中，还可能造成村干部腐败，容易引发村民上访增加社会不稳定因素。

综上所述，及时制定一个统一规范的旧村改造政策以指导规范全市旧村改造工作，使之健康、有序推进，已是我市加快城市化进程的迫切要求。
 
二、规范旧村改造拆迁政策几点对策

旧村改造：目前尚无一个明确的定界概念，笔者由于工作关系，并结合自身的工作实践，对规范**市**镇的旧村改造拆迁政策提出了要注意处理好的问题，根据旧村所处的区位不同，经济状况各异，旧村改造现阶段做法应划分为三个不同类别，以**镇为例。即旧村改造的划分类别与控制、前期准备与提出、拆迁与管理、补偿与安置、工程建设与管理、建设资金管理、工作职责与责任追究。使之依法规范，促进旧村改造的健康发展。

（一）旧村改造的划分类别与控制

第一类：位于我镇建成区内已被城镇所包围的旧村（邵宅、张宅、赵宅、陈宅、塘西村）北至韩田河、东至**大道、南至塘梅路、西至兴塘大道，镇政府统一开发建设的中心区所涉及的旧村（新坊、凰湾、官渎、官进村）以及在总规或分区规划中应确定的重要地段为“一级规划控制”范围。

改建要求及方式：实行统一规划，统一设计，统一开发，依法拆迁，连片改造，配套建设的团块改造方式。用地规模在2公顷以上，不进行零星分散拆建改造，要有专门的机构负责组织实施，约占全镇的20%。

第二类：位于我镇规划区内，属“四沿”“五组团”以及在总体规划中确定的城市主干道红线外两侧地段以及各办事处的集镇行政村列为“二级规划控制”范围。

改建要求及方式：实行统一规划，统一设计，联合改建，配套建设，分期分批进行小团块旧村改造。用地规模在1公顷以上的，村委会建立工作班子负责组织实施，可不改变土地村集体所有性质，由村民集资开发建设或请开发公司代建，也可转为国有出让，控制地段原则上不得零星拆建改造，约占全镇60%。

第三类：位于我镇较分散的旧村，目前尚未纳入城市建设范畴的地段，经济较落后，属团块改造近几年可能性很少，列为“三级规划控制”范围。

改建要求及方式：先做好村庄规划再进行局部的整理改造。用地规模在0.5公顷以上，对近期内不具备连片发展旧村改造条件的村可对照新农村建设的要求，逐步改善村容村貌。在规划许可情况下以村内道路拓建为单位进行拆建或按整幢改造，但层数一般控制在4层以内，总高度控制在13.5米以内，建房方式为水平式建筑结构。条件许可应按第二类要求改造建设，约占全镇20%。

针对这三类旧村改造，按三级标准控制，对照各自特点，制定不同政策，分类指导，分层实施。

旧村改造建设规划未批准前，规划建设、土地行政主管部门暂停办理该村的建房用地审批、房屋翻（扩）建审批手续。但住房经房管部门鉴定后属危房或已倒塌的，按程序经有关部门批准可适当安排一层的临时性过渡房用地，对原房屋的证据保全，由房管部门负责出据，旧村改造时过渡房无偿拆除。

（二）旧村改造前期准备与提出

1、旧村改造的前期必备条件

（1）要有经市规划建设部门审查同意，并适合当地实际的《旧村改造修建性详细规划》和《外迁安置房建设规划图》及其文本资料。

（2）要有足够的符合土地利用总体规划的非农保用地，在规划安置范围内的土地承包经营权已调整或村委会有权处理该地块作为外迁安置用地。

（3）要有经房管、土地部门核实的旧村改造范围内的《地籍》、《产权》登记表。

（4）要有经村民代表大会讨论通过的《旧村改造建设工程房屋拆迁补偿安置实施办法》和实施旧村改造建设单位成立的工作班子（指挥部）名单，并报镇办事处审核批准同意。

（5）要有与拆迁户签订的意向性拆迁协议书（签订率达到98%以上）。

（6）要有村两委班子、村党支部大会讨论通过和村民代表大会表决通过的会议纪要或会议记录。

（7）要有可行的旧村改造配套资金筹集渠道，以保证资金筹集，村级集体拆迁户具有较好的经济基础。

2、旧村改造的提出

（1）举行民主听证会

村集体经济合作社要组织召开民主听证会，广泛听取村民、党员、社会各阶层人士对实施旧村改造的意见和建议。经充分讨论统一意见后，形成旧村改造的可行性报告，张榜公布，并提交全体村民代表过半数通过。

（2）确定实施主体

村集体经济合作社是实施旧村改造工作的主体，是旧村改造活动中唯一的合法代表，承担旧村改造实施工作的法律责任；旧村改造建设单位（指挥部）代表村集体经济合作社实施旧村改造职责；旧村改造建设单位（指挥部）由村集体经济合作社提出人员名单，经村支部大会和村民代表大会通过，镇、办事处审批同意后组成。

（3）精心编制规划

在镇城市总体规划和用地许可的前提下，根据新村建设规划、村级集体的经济实力和村民的经济承受能力，委托有资质的设计单位编制旧村改造规划，严格控制建筑密度、容积率，合理确定其它集中经济指标，加强基础设施和公共配套设施建设，增强城镇综合功能。

（4）制定旧村改造方案

旧村改造建设单位（指挥部）依据批准后的规划，制定旧村改造方案，全面合理确定拆迁规模、速度、地点及工程建设进度和资金筹集办法、经费概预算等，特别是工程概、预算须经有资质的中介机构进行核算。

（5）公示征求意见

旧村改造方案必须在全村范围内进行公告或公示，广泛听取意见和建议。同时组织召开村两委会、党员扩大会等进行集中讨论，形成统一意见，对工作方案进行补充、修订和完善。

（6）通过旧村改造方案

旧村改造方案必须提交村民代表大会讨论，并经全体代表过半数通过。

（三）旧村改造拆迁与管理

1、拆迁调查和房地产评估定价

（1）旧村改造建设单位（指挥部）要委托房管部门深入调查摸底，登记拆迁量，核实产权，并将调查的结果予以公示，接受群众监督。

（2）旧村改造建设单位（指挥部）要在不少于两家且具备相应评估资质的房地产评估机构中，采取公开、公正、公平方式，选择其中一家机构对拆迁范围内的房地产进行评估定价。

2、房屋拆迁

（1）旧村改造建设单位（指挥部）在取得房管部门颁发的《房屋拆迁许可证》后，及时公布拆迁公告，并向被拆迁人做好宣传、解释工作。

（2）根据房屋拆迁公告，旧村改造建设单位（指挥部）应及时与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议。

（3）对拒不拆迁的被拆迁房，拆迁主管部门和指挥部应讲究方法，做深入细致的思想工作，争取拆迁户的理解和配合。

被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，指挥部可以依法向房屋拆迁主管部门申请仲裁或向人民法院起诉。

（4）指挥部与被拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁协议的，经当事人申请，由房屋拆迁主管部门调解。调解不成的，由房屋拆迁主管部门对双方争议的补偿形式、补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限等事项作出仲裁，将裁决书送达双方当事人。

（5）当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。指挥部依照《城市房屋拆迁管理条例》第16条规定，已对被拆迁人给予货币补偿或提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。

（6）实施拆迁前，指挥部应就旧村被拆迁（除）房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全，应邀请公证人员到场，对被拆迁户的房屋、家具等财产状况予以录像、拍照，作好记录，并由有关人员签名。

（7）拆迁时，须通知被拆迁户家庭成员、办事处、村委会和被拆迁人所在单位负责人到场，将被拆迁户的财产逐一清点登记，并由上述人员和拆迁工作人员签名后，交给被拆迁人。被拆迁人不肯接收的，可集中统一保管，不能损坏，更不能丢失。

（四）旧村改造补偿与安置

1、制定拆迁补偿安置政策

（1）做好旧村改造的调查摸底工作，明确本村房屋拆迁的范围、拆迁办法、补偿标准、安置形式等；

（2）指挥部负责拟定旧村改造拆迁补偿安置政策；

（3）拟定的拆迁补偿安置政策必须广泛征求党员代表、村民代表和拆迁户的意见，使个人合法利益得到合理补偿或安置；

（4）拟定的拆迁补偿安置政策要在全村进行张榜公布15天，群众无异议的，提交村民代表大会通过。

（5）通过后的拆迁补偿安置政策报镇政府、镇纪委审核，并经主管部门批准后实施。

2、签订拆迁补偿安置协议

（1）根据房管部门提供的拆迁补偿安置协议文本（省政府统一印制的规范样本），结合本村实际，进行合法合理修改补充。

（2）协议应载明补偿形式、货币补偿金额及其支付期限、安置地点、安置用房面积、安置方式、搬迁期限、过渡方式、过渡期限、搬家补助费、安置补助费和违约责任等条款以及当事人认为需要订立的其它条款。主要应包括：

①房屋拆迁补偿：原房屋类别确定、原房屋面积的确认及附着物的处理。

②原房屋建筑占地面积、使用权的确认和周边闲地等其它土地的处理。

③原房屋建筑面积由评估单位依法评估。

④房屋安置：安置地点、安置面积、安置方式、货币补偿、产权调换、新建房屋安置价格。

（3）指挥部与被拆迁人及被拆迁人房屋承租人应当在公告规定的期限内，签订拆迁补偿安置协议。

（4）拆迁补偿安置协议自签订之日起生效，指挥部应当在协议签订之日起15日内将协议报房屋拆迁管理部门备案。

（5）在签订拆迁补偿安置协议时，应注意以下事项：

①拆迁补偿安置协议一律使用村集体经济合作社公章，防止出现不负责的推诿扯皮现象。

②不准以拆迁单位、承包单位或开发建设单位的名义与拆迁户签订协议，防止发生拆迁纠纷。

③认真履行协议，对协议的有关条款，要有解决办法，防止形成只求拆迁速度、不讲拆迁后果的做法。

3、剩余面积处理

安置后所剩余的建筑面积，村集体经济合作社要通过招标、拍卖方式实行公开出让。
（五）旧村改造工程建设与管理

1、旧村改造按以下基建审批程序办理建设手续：

（1）计委立项（市发展计划局投资科）；

（2）初步设计批复（市规划建设局建设管理科）；

（3）下达年度建设计划（市发展计划局投资科）；

（4）申领建设用地规划许可证（市规划建设局规划管理科）；

（5）土地征用（市国土资源局政地事务所）；

（6）申领拆迁许可证（市房产管理局拆迁与安置管理科）；

（7）发放建设工程规划许可证（市规划建设局建设管理科）；

（8）建设工程招投标（市招投标中心）；

（9）发放施工许可证（市规划建设局建设管理科）。

2、工程招投标

（1）原房屋拆除处理和新安置房屋的建设工程勘察、设计、监理、施工单位的选择及房开或代建单位落实，必须坚持依法办事，阳光作业，按照有关招投标规范要求落实竞标，如有必要应组织有关人员对竞标单位进行考察，了解企业规模、企业资质、技术力量和业绩情况等。

（2）对涉及工程建设的人事安排、资金管理和使用、政策处理、工程招投标、材料设备采购等重要事项，由旧村改造建设单位（指挥部）集体研究决定，实行民主决策和科学决策。

（3）工程建设的重大事项要召开村民代表大会讨论通过，并建立重大事项报告制度。

（4）旧村改造建设单位（指挥部）要邀请镇纪委对工程招投标的全过程进行监督。如有必要，市纪委监察局派员参与监督。

3、工程验收管理

（1）旧村改造建设项目实行招投标、工程监理和质量监督制度。建筑工程勘察、设计、施工质量必须符合国家有关建筑工程安全标准。

（2）交村竣工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准，有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的其他竣工条件。

（3）施工单位在具备完整的竣工条件后，旧村改造建设单位（指挥部）组织专家进行竣工验收，镇（办事处）纪委参与监督。建筑工程竣工验收合格后，方可交付使用。

（4）建筑工程的保修范围应当包括地下基础工程、主体结构工程、屋面防水工程和其他土建工程，以及电气管线、上下水管线的安装工程，保修期限按照国家规定执行。

（六）旧村改造工程建设资金管理

1、旧村改造建设单位（指挥部）要严格执行相关财务制度，由镇财政局实施项目会计（财务总监）委派或实行基建集中核算，并接受审计部门监督。

2、旧村改造建设项目必须在镇财政局审定的银行开设专门帐户，不得多头开户。工程建设资金实行专款专用，不得挤占、挪用、出借或转让他用。有多渠道建设资金来源的，旧村改造建设单位（指挥部）必须确保多渠道建设资金及时到位。

3、严格工程资金拨付制度。在招标文件和合同中应明确，一般不支付工程备料款，工程款按进度支付并留有余地。竣工结算要留足质量保证金、保活金及其他服务费用，期满后支付结余资金。

4、旧村改造建设单位（指挥部）的管理费用须经村民代表大会讨论通过，实行总额控制，据实列支。工程建设管理费的支出必须符合基建管理费的开支范围和开支标准。

5、其它有关费用支付须参照《**市重点工程建设单位党风廉政建设若干规定》执行。

（七）旧村改造的职责与责任追究

1、镇政府、办事处、各职能部门和村委会必须进一步明确职责，做到各司其职、各负其责、密切配合、上下联动、形成合力，切实加强对旧村改造工作的领导。

2、镇政府负责全镇旧村改造工作的督查、监管，编制全镇旧村改造年度计划，并把好旧村改造审批关。

3、办事处负责对村委会旧村改造建设单位（指挥部）的指导，做好协调工作，审定旧村改造政策处理过程中的拆迁、补偿、安置等工作，督促拆迁进度，协助旧村改造主体单位做好有关手续的报批。

4、旧村改造建设单位负责旧村改造中的一切日常事务及相关政策的起草和执行处理，要做到按程序报批，依法办事。

5、规划建设、土地、房管等职能部门要加强服务，提供方便，共同做好改造地段房屋的拆迁、补偿、建设、安置、管理，确保旧村改造建设工程的顺利实施。

6、农村工作指导员、驻村干部、办事处纪委、镇纪委应对旧村改造全过程进行监督。

7、旧村改造工程建设必须做到程序合法，对无视法律程序，违规进行建设，并造成经济损失和严重影响的，由建设单位负全部责任，并追究相关人员的经济责任。

8、对因管理不善，造成工程拖延、概算失控、质量低劣和损失浪费严重的，镇政府将给予旧村改造建设单位通报批评，并提请有关主管部门给予负有直接责任的主管人员和其他人员相应党政纪处分。

9、对在旧村改造工程建设中玩忽职守、弄虚作假、营私舞弊的部门工作人员，镇政府将提请具有管理权限的部门依法给予行政、党纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。

10、对在招投标活动中出现的各种违法违纪行为，镇政府将协同职能部门严厉查处，加强责任追究。

11、各村要严格村级上述规定。凡违反规定的，视情节轻重，给予相关责任人相应的党政党纪处分和追究相应的民事责任。

12、对在旧村造改中成绩显著的人员和旧村改造达到省、市“示范村”建设标准的村，镇政府将给予一定的物质奖励和精神鼓励（具体标准参照省、市“千百工程”要求确定）。

注：该文于2004年10月13日由**镇人民政府塘政（2004）119号《关于规范旧村改造工作的若干意见》和塘政（2003）100号《关于加强旧村改造工作的实施意见》文件形式下达到各有关部门和各行政村学习。

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