上海中小河道建设管理新机制的实践和思考（吴伟峰,等）

摘要：上海属平原河网地区，中小河道承担着农业灌溉、防汛排涝、引清调水和生态维持等重要的作用，但由于各种原因，中小河道的面貌已经大大涉后于社会经济的发展，为此上海于2006年启动了为期三年的“万河整治行动”，在整治行动中各级部门注重新机制建设，在资金筹措、建设管理、监督考核等方面大胆创新、勇于实践，突破了多个制约农村地区水环境面貌改善的瓶颈，基本达到了预期的目标。本文主要对实践中的新机制进行探讨和分析。

关键词：河道 建设管理 新机制

中图分类号：S27 文献标识码：B

一、概述

上海全市有镇村级河道32826条段、总长21738公里。在上世纪末和20世纪初，上海主要依托冬春季节的农田水利基本建设来推进中小河道治理工作，当时每年全市总的疏浚土方量大约在3000～4000万立方米左右，但这与全市每年的淤积量还存在着不少的差距，据测算还不到十分之一，加之历史欠帐还很多，造成中小河道的面貌不容乐观，主要存在着五个方面的问题：一是近郊城镇河道水质受到污染，黑臭严重；二是镇村级中小河道淤积较为严重，平均淤深在0.5～1.5米；三是河道脏、乱、差现象比较突出，相当部分的村民生活污水、垃圾入河，部分养殖场、作坊、工厂等的污水未达标直接排入河道；四是中小河道整治和养护的专项经费不足；五是镇村级中小河道长效管理的机制还不健全。

2006年党中央、国务院发出了建设社会主义新农村的号召，市委、市政府根据上海农村地区水环境的状况，在市委九届全会决议中提出实施“万河整治行动”，改善农村环境的要求，并作为新农村建设的重要举措之一，这为上海中小河道治理工作创造了难得的发展机遇。在《“万河整治行动”实施意见》中明确提出，从2006年开始利用三年时间对上海全郊区两万余条、约两万公里的镇村级河道实施全面整治，按照“面清、岸洁、有绿、流畅”的目标，改善中小河道面貌，提高农村地区的生产和生活条件。由于“万河整治行动”基本实现了中小河道的全覆盖，应该说是整治难度大、时间紧、任务重、要求高，如果要圆满完成这项任务，必须要充分调动市、区、镇、村各级的积极性，必须要举全市水务部门之力，必须在机制上有所创新和突破，才有可能在规定的时间内完成既定目标。

二、开展新机制探索的必要性和重要意义

根据《上海市河道管理条例》规定：中小河道建设和管理的主要职责在乡镇和村，而市区两级水务主管部门的职责是行业管理和监督考核。但现状情况是乡镇政府由于各种原因并未将中小河道整治与长效管理工作纳入议事日程，因此必须要有上级主管部门牵头和组织，上下齐心、相互配合，并在机制上进行创新、在政策上予以倾斜、在资金上给予扶持，只有这样这项事关社会主义新农村建设的民心工程才能真正地落到实处，才能真正地惠及郊区百姓。所以说，上海开展中小河道建设和管理机制创新和探索不是自发产生的，而是有它内在动力和需求的，是必然的一种结果。归纳起来主要有以下三个原因：

（一）由于整治资金需求量大，原有的资金筹措方式已不适应新的要求。据测算，按照“万河整治行动”七个方面的治理标准全市中小河道整治经费要十多个亿，若按原来市、区、镇、村的职责分工，三年内这些资金全部由乡镇来筹集的话，势必会给此次行动带来夭折的可能。因此，必须要在原有的基础上进一步拓宽建设资金筹措渠道，改革投入机制，并对经济相对较弱的区县在政策资金上给予扶持。

（二）由于覆盖面广、数量众多、建设标准高，原有的组织管理体系已满足不了新的要求。“万河整治行动”涉及到全市郊区10个区县、100多个镇、1000多个村，累计有两万多条、约两万多公里的河道，地点遍布在上海郊区的每个角落，可谓是面广量大。如果按照往年冬春水利松散型的管理方式来实施的话，可能会在质量控制和完成效果上大打折扣，但如果按照基本建设程序进行管理则所需的人力、物力、财力又无法满足要求，因此如何组织好、管理好、监督好整治行动的实施是摆在管理部门面前的一道难题，若这个问题处理不好将会是功亏一篑。

（三）由于社会关注度高、后期管理要求高，原有的长效管理工作已不适应新的要求。整治行动虽然是阶段性的，但管理工作却是长期性的，如果建设和管理这个关系没有处理好，特别是长效管理工作没有及时跟上，脏、乱、差的现象可能不久就会出现反弹，将会使整治的成果在很短的时间里付诸东流，这是所有人都不愿意看到的一个结果，因此必须建立新的长效管理机制，采取扎实有效的管理举措，真正实现建管并举、重在管理的目标。

三、上海中小河道新机制的具体实践

（一）在资金筹措上，充分发挥市级财力的牵引作用，并根据情况实行差别化补助政策。

河道整治工程涉及到动拆迁、青苗补偿及施工等方面费用，所需的资金量非常之大，但各级政府公共财政对水利建设上的资金也是有限度的。为推进中小河道整治工作的开展，使农村水环境面貌得到较大改善，更好地服务新农村建设，市财政在政策上实现了新的突破，专门拿出专项经费对整治工作实施补贴，在政策上进行牵引。据不完全统计，市财力在“万河整治行动”中累计投入补助资金二个亿，从而带动区县和乡镇配套资金十多个亿，极大地调动了区、镇两级财政配套的积极性，有效缓解了整治经费不足的矛盾；同时针对区与区、镇与镇之间财力上的不平衡，市水务与市财政部门根据各区县河道整治的工程量、难度和财力情况，适时出台了差别化补助政策，即市财政对整治量大、难度高，同时财力较弱的区县加大了政策倾斜的力度，增加了市财政资金的补助比例，使每个区、每个镇均能按照全市的统一标准开展整治工作。《实施意见》中市财政补助政策分为四档，即崇明县1.5万元/公里，金山区1.3万元/公里，奉贤、南汇两区1.2万元/公里，其余各区1.0万元/公里。从实际效果来看，补助资金实行差别化后带来了两个好处，一是照顾了面上，即考虑到了政策的平衡性；二是带动了点上，即个别实力较弱的区县的工作也能得以顺利开展。

（二）在组织实施中，实行“先做后补、多做多补、择优奖励”的机制。

考虑到各镇的整治工作量大、资金压力大、协调难度大等具体原因，市有关部门打破常规思路、创新工作方法，兼顾整治工作的原则性和灵活性，在机制牵引上动足脑筋，在制度设计上做足文章，采取了三项新的做法，即“先做后补”、“多做多补”和“择优奖励”。

“先做后补”：根据市、区职责分工，市一级主要负责制定标准、监督考核；区一级主要负责具体实施和日常管理。各区县只要按照《实施意见》中的范围、标准、要求进行整治的中小河道均能纳入。同时各区县可根据各自特点和轻重缓急，对不同时间段、不同区域内的项目安排享有充分的自主权和计划权。市水务局年终对各区县的完成结果进行认定，最后确定补助资金。

“多做多补”：由于整治的面广量大，又有明确的三年时间要求，为引导区县尽可能按时保质完成，按照先紧后松、先易后难的原则，在时间安排上尽可能前两年把容易实施的先整治，最后一年将难啃的骨头啃掉，集中精力打歼灭战。所以在政策上鼓励多做早做、实行多做多补、少做少补、不做不补。

“择优奖励”：根据日常考核和年终考评结果，市财政专门安排专门资金对完成情况特别好的区县实行奖励，鼓励先进、促进后进、形成齐头并进的一种局面。激励机制的建立使区县的积极性有了大大的提高，整治水平也有了较大的提升。

（三）在监督检查中，引入类似于工程监理的第三方监管机制。

为进一步强化对“万河整治行动”的管理，加强质量和进度控制，确保整治成效，在整治行动开展前市水务局专门制定了《监理工作方案》，并落实了工作经费，通过招投标择优确定了三家监理公司，利用他们在人员、技术、设备上的优势对行动实施专业化、全过程的监督管理。监理公司受市水务局委托，对市水务局负责，部分行使项目的监管职责，监理公司的主要工作任务是协助行业主管部门对整治前、中、后三个环节进行全程跟踪抽查，角色定位侧重于项目管理而非传统意义上的工程监理，从而形成了“上级主管部门抓组织、社会监理部门抓质量、具体实施部门抓推进”的相互协调、相互约束的工作体系。引入第三方监管机制后，市、区两级水务部门可以更加集中精力考虑深层次的问题，而将日常的抽查、抽测、抽检等事务性工作交由专业监理公司，分工合作、各司其职、各有侧重，从实际效果来看，质量更好了、进度更快了、推进更有力了。

（四）在长效管理上，初步建立了中小河道长效管理机制。

俗话说整治容易管好难。特别是中小河道的长效管理由于责任主体是由乡镇和村，而镇村的财力更加有限，中小河道长效管理工作历来是最薄弱的环节。针对这种状况，市水务局和市财政局根据上海的实际情况，出台了《关于进一步加强本市中小河道管理养护工作的实施意见》，明确提出各级政府对中小河道管理养护的责任，建立完善的区、镇、村级河道管理养护体系，保障养护质量，建立健全以政府投入为主导的稳定的养护资金渠道，逐步实现中小河道管理养护正常化、规范化，充分发挥中小河道在构建和谐社会和建设社会主义新农村进程中的重要作用。同时，市财政首次落实了专门的中小河道养护经费，为此项工作的顺利开展奠定了坚实的经济基础。

同时，上海在中小河道管理模式和方式上大胆开展试点和探索，从中也总结出了不少成功的经验。如南汇区在整治好的中小河道上试行“以水养岸”和“以岸养岸”的探索。“以水养岸”：即公共投入鱼苗，落实专人承包管理，从渔业收益中拿出资金用于河岸养护，探索整治——养鱼——护岸的模式。“以岸养岸”：即河坡上种植桃树等经济作物，承包农户管理、经济收益归农户，护岸绿化由农户负责，达到农户得实惠，河坡管理得到加强的双赢模式。又如金山区吕巷镇的老党员领养河道的形式，初步形成了专业保洁、义务监督、全民参与的全过程管理新模式，不仅使每条整治后的河道面貌得到了持续保持，同时也为社会参与河道保洁创新的一条新路。

四、思考和建议

按照上海建设“四个中心”和实现“四个率先”的要求，中小河道建设和管理工作还任重而道远，本文中所谈到的一些新机制有的已经在“万河整治行动”的具体实践中发挥了举足轻重的作用，但也有一些机制还不够成熟，需要在下一步工作中进行进一步总结、完善和提高，并且在一定的范围内进行试点，在此基础上在全市范围内加以推广和应用。结合目前的新机制探索的情况和实践中反映的问题，建议如下：

第一，建立一套适应上海郊区特点的中小河道轮疏机制。由于上海属平原河网地区，水动力不足，因此为改善内河水质，常常引长江水入内河河网，在引清调水的同时也带来了大量的泥沙，当泥沙进入内河河网后由于流速变慢沉淀在各级河道中，日积月累后产生淤积。因此，建议根据河道的等级、所处的位置、承担的功能及早开展相关研究工作，在此基础上因地制宜、因河制宜地制定一套河道的轮疏机制，保证河道水流的畅通，确保中小河道在上海郊区生产和生活中的作用的长久发挥。

第二，积极探索河道建设和管理多元化投资机制。河道建设及其管理的资金来源过去基本上是政府的公共财政，投资渠道比较单一，未能获得来自企业和社会其他方面的资金支持，也使河道整治及其相关设施建设相对滞后。随着新农村建设步伐的加快，群众对河道治理和生态河道景观建设的要求越来越高。这就使政府的财政压力越来越大，也容易形成“整治费用不断提升——财政负担不断加大——投入资金严重不足”的恶性循环。因此，建议采用更加积极、更加灵活的方法，多方位、多渠道地筹措河道整治和维护资金，加大河道建设和管理资金的投入力度，同时提升每公里河道的养护费用。

第三，开展中小河道管理养护模式的研究。目前上海中小河道的管理模式很多，有专业保洁社管理，有村自主管理，还有结合道路或绿化养护一起实施管理等等，情况各不相同、各有优缺点，建议在目前试点的基础上及时总结出几种易管理、效果好的模式在全市进行推广应用，提高中小河道管理质量和水平。

参考文献：

[1]《上海市河道管理条例》.2006年.上海市人大常委会.

[2]《上海市河道报告》.2006年.上海市水务局.

[3]《“万河整治行动”实施意见》.2006年.上海市水务局,上海市财政局.

[4] 贾利民,李杰.创新水利投入机制促进农田水利建设.中国水利.2008（9）.

[5] 刘建明.靠新机制引领和助推农田水利建设.中国水利.2008（9）.

作者：吴伟峰 洪宏 黄海雷 王巍

作者简介：吴伟峰（1976－），男，硕士研究生，工程师。

来源：中国水利