对建立发展壮大村级集体经济项目库的调查与思考

一、目前发展壮大村级集体经济政策措施

村级集体经济发展普遍感到困难重重，究其原因是现行政策环境不利于集体经济发展，因此，各级各部门在制定扶持政策，优化集体经济发展环境方面出台了一系列政策措施。

（一）国家省级层面：2005年4月13日，下发了《中共云南省委、云南省人民政府关于发展壮大农村集体经济的意见》(云发〔2005〕8号)，明确了我省农村集体经济发展的指导思想、总体目标和政策措施，在金融信贷、税收等方面给予优惠。按照上述政策，启动集体经济扶持项目，2005年以来，省级财政每年列专项资金2000万元扶持农村集体经济“薄弱村”、“空壳村”，2008年扶持资金增加到5000万元；为规范财政扶持农村集体经济发展专项资金的管理，提高资金使用效益，2005年8月，省农业厅与省财政厅共同研究制定了《云南省财政扶持农村集体经济发展专项资金管理办法》（云财农〔2005〕170号），就资金的使用范围、补助环节、项目申报必须具备的条件、申报程序等作了明确规定，规范了资金的管。2008年12月12日，云南省人民政府办公厅《关于全面推行村级会计委托代理服务工作的通知》（云政办发〔2008〕211号），明确到2012年，全省全面实现村级会计委托代理服务；在云政办发(2008)211号文件的基础上，云南省财政厅、云南省农业厅于2009年7月1日，制定并实施了《云南省村集体经济组织财务管理暂行办法》、《云南省村级会计委托代理服务机构及人员管理暂行办法》、《云南省村集体经济组织报账员管理暂行办法》、《云南省村级会计委托代理服务机构会计电算化管理暂行办法》四个配套办法（云财会[2009]32号）。2009年2月25日省委办公厅和省政府办公厅联合下发《关于贯彻落实党的十七届三中全会精神加强农村基层组织建设的若干意见（试行）》（云办发〔2009〕6号），明确全省村级集体经济发展目标，把发展壮大村级集体经济作为基层党建工作的重要内容，不断完善发展壮大村集体经济的对策措施。 2010年12月，省纪委、省监察厅、省农业厅关于印发《关于加强农村集体资金资产资源管理和监督工作的意见》的通知。2011年5月6日，国土资源部、财政部、农业部联合下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，要求力争到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个所有权的集体经济组织，做到农村集体土地确权登记发证全覆盖。《通知》明确规定实行凭证管地用地制度，要求凡被征收的农村集体所有土地，在办理征地手续之前，必须完成农村集体土地所有权登记，在征地拆迁时，要依据农村集体土地所有权证或农村集体土地使用证进行补偿；凡是进入市场流转的经营性集体建设用地使用权，必须经过确权登记，做到产权明晰、四至清楚、没有纠纷，没有经过确权登记的集体建设用地使用权一律禁止流转；农用地流转需与集体土地所有权确权登记工作做好衔接，确保承包地流转前后的集体所有性质不改变，土地用途不改变，农民土地承包权益不受损害；对新农村建设和农村建设用地整理涉及宅基地调整的，必须以确权登记发证为前提。为充分发挥农村集体土地确权登记发证工作成果在国土资源管理各个环节的基础作用，《通知》提出，农村集体土地确权登记发证与集体建设用地流转、农村土地整治、农用地流转、土地征收等各项重点工作挂钩。凡是到2012年底未按时完成工作的，农转用、土地征收审批暂停，农村土地整治项目不予立项。

（二）州级层面：州委、州政府于2005年8月31日下发了《关于发展壮大农村级集体经济的实施意见》，提出了“到2010年，全州有集体经济收入的村达到70％以上，年可支配收入超过3万元的村民委员会达到50％以上；条件较好的乡镇基本消除年可支配收入在3万元以下的薄弱村；集体经济‘空壳村’大幅减少”的目标，决定州财政每年安排100万元，设立扶持村级集体经济发展专项资金，重点扶持有条件的集体经济“空壳村”和年收入在1万元以下的薄弱村。在第三批学习实践科学发展观活动中，州委学习实践活动领导小组办公室于2009年12月28日转发了《中共云南省委学习实践科学发展观活动领导小组办公室关于在开展第三批学习实践科学发展观活动中发展壮大村级集体经济的通知》（云学办〔2009〕34号），对全州各级各部门发展壮大村级集体经济提出了明确要求。近年来，州委把发展壮大村级集体经济情况作为各级党委抓基层党建工作目标管理责任书和抓基层党建工作情况报告制度的重要内容，把发展壮大村级集体经济作为创建基层党组织先进县市和基层党建工作示范点考核的重要指标，年中进行督查，年底进行考核。同时，从2009年起，州委还将发展壮大村级集体经济作为评选“百名优秀村官”的“一票否决”事项，经2010年6月专项督查公示后，对100名经过考核公示后的“优秀村官”进行了表彰。2009年12月16日，州委、州政府印发了《楚雄州进一步完善结构补贴办法提高村（社区）干部待遇的意见（试行）》，在全省率先推行“基础补贴＋绩效补贴＋村集体经济创收奖励”结构补贴制度。2008年4月，州委组织部下发了《关于在全州城乡基层党组织中开展互帮互助活动的意见》，在州、县机关和农村基层党组织中开展以“八个一”（即认真开展一次调查研究工作、帮助找到一条经济发展路子、组织开展一次主题实践活动、培养一批农村党员致富先锋、争取和实施一批发展项目、帮助建设一批党员活动场所、结对帮扶一批困难党员群众、帮助健全一套民主管村制度）活动为载体的城乡基层党组织互帮互助活动。州级,116家单位党组织与村党组织结成对子，并在信息、资金、项目等方面给予结对村倾斜和帮助，协助创办一个带动作用明显、有一定规模的致富产业示范基地，寻找一条发展壮大村级集体经济的路子。2009年11月27日，州委办公室、州政府办公室下发了《关于在全州村级组织推行“四议两公开”工作法的通知》，在全州推行“村党支部（含党委、总支）委员会提议、村‘两委’会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，并将决议公开、实施结果公开”为内容的“四议两公开”工作法。2011年4月底，《中共楚雄州委关于印发〈楚雄州机关干部挂钩联系自然村制度〉的通知》（楚办字〔2011〕18号），围绕实现“全州20户以上自然村有一名机关干部挂钩联系”目标，按照“一人一村、定向联系、全面服务”的原则，以挂钩扶贫联系工作为基础，全面推行“一线工作法”。

（三）县级层面：我县于2010年5月20日，下发了《中共XX县委XX县人民政府关于发展壮大村级集体经济的实施意见》（永发〔2010〕8号），明确了我县农村集体经济发展的指导思想、目标任务和基本原则，在发展路子、环境营造、水平提高、机制建立、加强领导等方面作了部署，决定设立扶持村级集体经济发展专项资金，从2010年起，县财政视财力情况每年安排一定数额的村级集体经济专项发展资金，重点扶持无集体经济收益的“空壳村”和集体经济薄弱村。专项发展资金由县委农村工作领导小组统筹分配，划拨各乡镇，由各乡（镇）具体组织实施。同时把发展壮大村级集体经济的超收部分的40％作为村集体经济创收奖，奖励给对发展壮大村级集体经济做出主要贡献的村组干部，完善村财乡管制度，大力推行“三资双代管”。

（四）还需建立和完善的政策措施：一是呼吁上级出台《农村集体经济组织法》，这是规范农村集体经济组织的组织和行为，保护农村集体经济组织及其成员的合法权益，促进农村经济的健康和可持续性发展的需要。二是依据永发〔2010〕8号文件，将村级集体经济专项发展资金落实到位，并以列入年度预算的方式固定下来。三是要加快制定《村集体经济收益管理使用办法》。四是要加快制定《农村集体土地证管理使用办法》，进一步规范农村集体土地的管理使用，允许集体经济组织依法以集体所有的非农建设用地使用权入股、联营，与其他投资者共同兴办企业或开展物业经营，获得土地使用收益，支持集体经济薄弱村到城镇发展集体经济，从非农建设用地指标中，安排一部分作为发展村级集体经济的专用指标，给集体经济收入空壳村3至2亩非农建设用地指标，并在区位较好的集镇或县城规划区内落实地块建设工商用房，获取稳定的租金收入。五是对集体经济的功能和所要承担的责任义务进行科学界定的基础上，加快建立村级集体经济发展项目库，使各村都有一个用项目支撑的集体经济发展3年《规划》。

二、建立项目库总体设想

（一）建立项目库的作用

项目是经济社会发展的重要支撑和载体，今天的项目就是明天的产业。项目库是对分项目进行规范化、程序化管理的数据库系统，建立健全统一完善的项目库，是弥补集体经济体制上先天不足，强化对扶持集体经济项目的指导、管理和监督，并把扶持集体经济发展项目与村容村貌整治、农村人畜饮水、新农村建设、旅游开发、整村推进等工程有机结合，促进全县村级集体经济项目顺利实施的重要保障。

（二）项目库中项目资金来源渠道

所有的项目通过项目库，进行申报、论证、审核等环节后，资金来源可以分为以下几种渠道：一是纳入县财政预算；二是有实力的县内企业、合作组织、个人出资开发；三是争取列入省州投资盘子；四是对外招商引资；五是向金融机构贷款（经济实力雄厚、发展业绩良好、条件具备的集体经济，还可以争取上市，开辟直接融资途径）。

（三）入库项目申报对象

农业企业、农民专业合作社、农村集体经济组织、农业科研及技术推广服务机构、种养殖大户均可申报村集体经济发展入库项目。入库项目，不搞一刀切，可以通过以强带弱、以富帮穷、乡村联合、村村互动的方式申报。

（四）项目库建立的基本程序

计划方案、申请入库、提交申报书或建议书、评估审查、入库上报。

（五）项目库类别

根据项目性质及成熟度，分别建立意向项目库、备建项目库、在建项目库、建成项目库。

（六）入库立项项目范围和基本要求

1、范围。在各村行政区域范围内（宜打破区域界限的由县级单列），总投资在5-50万元之间的建设项目，项目主要包括种植业、养殖业、加工业、商贸流通服务业等。具体可分为10种：一是村集体兴办各类工商企业，即集体创办养鸡厂，搞宰杀冷藏，养加销一条龙。二是兴建或经营市场，即兴建专业批发市场，收取管理费。三是发展林业。四是有偿服务，即搞产前、产中、产后服务。五是对现有集体资产进行承包、租赁等。六是资本运营，即集体以现有资产入股，参与其它企业发展，参与私人合资兴办综合集贸市场。七是活化土地使用权，即兴建农业科技示范园，采取了返租倒包、土地使用权有偿转让等形式推行农户土地经营权流转。八是资源开发，即通过大面积统一规划，统一开发，统一招标，集体获取承包费。九是物业经营，即发挥区位优势围绕二、三产业搞物业经营。十是跟上农业产业化步伐，即村级可以在科技、贮藏、加工、销售等环节上发挥集体经济的优势，解决一家一户办不了的事。

2、基本要求。符合国家和省州产业政策，符合全县近期和中长期发展规划。具有相对资源优势和广阔市场前景，并可以取得较好的经济和社会效益。生产经营性项目需有较高的投资回报率。入库项目要有项目建议书或可行性研究报告等完善的项目背景资料。坚持从实际出发，可以同时搞多个项目，宜工则工、宜农则农、宜商则商，但侧重是扶持已找到发展路子但缺乏启动资金的贫困村发展壮大村级集体经济的项目，包括集体参股、集体经营等项目。

（七）建设模式与工作分工

1、建设模式。全县项目库建设采取自下而上的方式分级建库，分为县级、乡镇级和村（社区）级。村（社区）级要按照村（社区）区域经济发展的总体要求，根据比较优势，认真调研，精心筛选，建立本级项目库；乡镇级项目库主要在村（社区）级项目库或乡镇本级组织实施的项目中择优上报建立；县级项目库主要在县本级和乡镇级项目库中择优建立。

2、工作分工 。根据工作职能，县级项目库的综合管理工作由县农业局负总责，有关部门和单位分工落实。

县农业局负责全县项目的汇总、筛选、整理、录入和日常管理；县招商局负责进行项目推介。

有关单位和乡镇根据工作职能，按照意向项目库、备建项目库的要求，负责本部门项目的筛选、整理、包装和提报。各单位提报的项目要确保资料齐全、详实、数据准确，可操作性强，凡不符合要求的项目不予提报。各乡镇各村（社区）要根据产业特点，做好重点项目的筛选、整理、包装、提报工作。

（八）项目库管理

1、征集与申报 。坚持定期申报征集与日常申报相结合的办法。每年7月,各乡镇、各单位将村级集体经济重点项目（附项目建议书或可行性研究报告等完善的项目背景资料）报县农业局;有新项目的可随时上报。在建项目实行月报制度，每月5日前将上月项目建设情况报县农业局。

2、日常管理 。项目库实行动态管理模式。县农业局负责对入库项目统一管理，严格控制入库项目质量。根据所征集的项目的情况，将项目分别列入意向项目库及备建项目库，并建立完善详实的项目数据库。每年12月各单位各乡镇将项目进展情况报县农业局，有新进展的可随时上报。县农业局根据项目所具备的相应条件分别给予调整，并按照相应要求及时做好项目的退出和项目库的更新。

3、论证、包装、推介与融资 。各级各部门要根据各口项目性质，协助做好产业分析和科学论证，及时进行包装。在政府信息网增设村级集体经济项目库页面，通过网络向全社会推介融资项目。根据国家、省州有关政策、要求，及时组织符合条件的项目申请国家、省州扶持资金。

4、重点建设项目的选择。县级扶持村级集体经济发展重点建设项目原则上每年由县农业局筛选,列出次年重点建设项目建议名单，提请县人民政府批准。

5、跟踪管理及监督 。县农业局根据入库项目的更新、落实、开工、竣工等不同情况，协调有关部门进行跟踪调度，促使项目库形成“建成一批、淘汰一批、充实一批”的良性循环机制。

6、对基础条件好的入库项目，在项目审报批、资金争取以及外部协作条件方面予以优先考虑和支持倾斜。

三、确保项目库建立的几个关键问题

（一）要有一个专门的工作机构。项目库的建立，离不开县、乡、村三级的联动，各级都要有相应的组织领导机构及日常工作办公室。

（二）要有一个科学完整的工作方案。项目库的建立是个系统、长期工作，必须要有一个科学完整的工作方案来规划推进，不因人员变动而间断工作。

（三）要有一批懂项目论证、包装、推介与融资的工作人员队伍。针对资金来源的不同渠道，切合实际，论证出一大批符合上级投资眼口、符合市场化取向、有助于规范化运作的项目，这是项目库建立的核心所在，因此，县、乡、村三级都需要千方百计抓好这支队伍的建设，才能事半功倍。

（四）要赋予村级一定数量的土地经营权，确保村级通过土地经营获取稳定的收入。据实施税费改革后的情况测算，村集体以占有总耕地面积的10%为宜。在全县常用耕地面积 17.3万亩，即村集体应占有常用耕地1.73万亩，按照全县土地承包费平均每亩200元计算，全县村均获取集体固定收入约5.5万元，完全可以满足村级水电路维护开支、卫生保洁、治安巡逻、突发或应急事件等方面的开支，保持村级高效运转。

 XX县农村工作领导小组办公室

2011年6月15日

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