创新社会管理,服务城乡同治

近年来，湖南省株洲市机构编制部门主动适应基层社会管理的新挑战和新要求，积极创新方式，科学配置资源，在助推城乡环境同治工作中发挥积极作用，提供体制机制保障，尤其是攸县的城乡环境同治模式得到了温家宝总理的批示肯定，赢得社会各界的一致好评。

一、探索动因

株洲市属于“两型社会”建设综合配套改革试验区核心区，现辖5县（市）4区，总面积11262平方公里，总人口391万。当前，无论是城市四区还是所辖县市，均步入了城市化进程日益加快、现代化步伐全面提速的关键阶段。城乡之间发展不平衡，财富分布差距不断扩大使得社会利益关系日益复杂，经济粗放式增长使得生态环境压力越来越大。与之密不可分的社会管理体系亟需制度创新。

（一）政府职能转变需要改革。2006年和2008年，株洲市所辖的醴陵市和攸县先后被列为湖南省乡镇机构改革试点。2011年，根据湖南省委、省政府统一部署，株洲市7个涉改县区全面推开了乡镇机构改革。该市以此为契机，大胆创新机制，扎实推进改革，逐步建立了高效、协调、规范的乡级行政管理体制，有效提升了基层政府行政服务水平。但由于各种客观原因，乡镇政府职能转变仍未到位，社会管理和公共服务职能还相对薄弱， “有限权力、无限责任”，“有钱养人、无钱办事”，“有人无事干、有事无人干”等问题依然较为突出。因此，只有通过深化改革，科学定位职能，合理划分事权，进一步加快建设服务型政府，才能不断适应农村新形势、新任务的需要，努力开创城乡发展新局面。

（二）城乡环境优化需要同治。发展的经验告诉我们，不仅要描绘好城市的“现代画卷”，而且要耕耘好农村的“诗意田园”。在株洲城区，作为一个新中国成立以后在特殊区位条件下崛起的工业城市，重污染特征可谓“与生俱来”。株洲曾经以“污染城市”而闻名全国，并被列为“全国十大污染城市”之一。“天上灰蒙蒙，地下满地尘。”这曾是很多外地人对株洲的印象。在所辖农村，“垃圾靠风刮、污水靠蒸发，一条道路两排房、前后都是垃圾场”的现象不同程度的存在。尤其是从攸县来看，作为传统的粮猪大县，年养殖生猪200余万头，产生了大量畜禽排泄物和各种废弃物。同时，攸县又是矿产资源大县，长期以来，由于矿山的无序开采，山体裸露、矿灰飞扬，造成了矿区生态环境的严重破坏。因此，全面推进城乡环境同治，坚持把城镇当作自家客厅来装扮和呵护，把村庄当作公园来规划和建设，为新一轮经济腾飞创造良好环境，不仅必需，而且迫切。

（三）城乡居民管理需要创新。城乡环境整治不仅是一场城乡发展环境和生活环境的变革，更是一场城乡居民生活方式和思想观念的广泛而深刻的变革。随着经济社会的快速发展，民生需求的全面性、均等性、多样化特征越来越明显，民众的公平意识、民主意识、权利意识、法治意识越来越强。原有的社会管理方式，在提供均等有效的公共服务、满足不断增长的民生需求方面，已经不能完全适应。同时，随着社会转型进入攻坚阶段，更多的和流动人口转变为新市民，如何快速提升新市民的整体素质，促进新老市民的深度融合，形成多元化的矛盾纠纷调处机制，构建科学有效的城乡居民管理新模式是摆在我们面前的重要课题。

二、实施路径

（一）以完善城乡社会管理机构为龙头，科学统领。近年来，株洲市委、市政府高度重视城乡环境治理工作，坚持把城乡管理工作作为建设“两型”社会的主抓手、创新社会管理的突破口。为有效破解新时期基层社会管理难题，株洲市编办积极创新理念，设立市人民政府创建工作领导小组办公室，同时将市县两级爱卫办由卫生部门管理调整为市县政府办管理，使爱卫办的组织协调和办事能力从真正意义上得到加强，这在湖南省是首创，受到国家卫生技术评估组的充分肯定。为推动重心下移，辐射城乡，株洲市编办及时批复设立荷塘区社会工作管理办公室和茶陵县社会工作管理办公室。此外，针对攸县城乡环境同治的工作需要，株洲市编办批复设立攸县城乡环境同治工作办公室，归口攸县人民政府办公室管理。主要负责组织开展城乡环境同治工作调查研究，组织拟订全县城乡环境同治工作计划、规章制度，并协调推进实施，监督相关部门单位的城乡环境同治工作实施情况；统筹、指导和协调全县城乡创建工作，组织对全县各单位环境卫生工作开展督查考核；协调全县城乡环境同治工作的对外宣传、交流和联络。

（二）以资源整合为核心，理顺职能。一是理顺城市管理职能。为支持“城市提质”战役，株洲市通过归并相关部门之间的行政执法职能，实行跨部门“大综合”行政执法。同时，理顺城建管理部门职责，并在2009年建成数字城管信息系统，成为全国44个数字化城管试点城市之一。为助推县市区城乡环境同治工作，株洲市编办结合市县政府机构改革，及时完善县市区城市管理机构设置。尤其是攸县在成立县城市管理局后，还将原隶属县建设局管理的城管大队、市政园林管理处、环卫处、公园管理处成建制划入城管局管理，并集中城管执法职能。二是完善市场化管理体系。为进一步加强市场经营秩序和环境卫生的管理，株洲市按照“管养分离、重心下移、市场运作”的思路，把能够推向市场的项目都推向市场，最大限度发挥市场配置资源的作用。从2008年开始，株洲市在大力推行环卫体制改革，将环卫处下放到城市四区管理的同时，先后在环卫保洁、“牛皮癣”治理、市政维护、园林绿化、渣土清运等领域推行市场化改革，采取公开招投标的方式，选择实力雄厚、管理规范的专业公司进行市场化运营，有效降低了成本，提高了效能。同时，对承担清扫保洁任务的11家专业公司和从事建筑渣土运输的11家运输公司进行严格考核排名，实行优胜劣汰。三是深化乡镇机构改革。在乡镇机构改革试点工作中，醴陵市和攸县通过合理界定乡镇机关事业单位职能，科学配置机构编制资源，为开展城乡同治工作奠定了良好的基础。2010年，株洲市编办下发乡镇食品药品安全监管机构设置指导意见。2011年全省乡镇机构改革全面铺开以来，株洲市在扎实做好7个涉改县区乡镇机构改革工作同时，组织醴陵市和攸县开展“回头看”活动，继续深化改革，着重抓好促进职能转变、完善体制机制、改进工作方式等工作。尤其是攸县还将职能相近的事业站所进行了合并，职能弱化或已丧失的予以撤并，最终将以前的“七站八所”统一设置为“一中心、三站”，即农业服务中心（包括农技、农机、水利、经管、林业等）、文化站、计划生育服务站、动物防疫站（加挂畜牧水产站牌子）。同时，加强公益性服务，实行以钱养事定酬。按照“县财政保经费、乡财政保密度、技术部门保质量”的思路，对公益性服务实行“市场运作、政府买单、钱随事走、按绩取酬”的“购买服务”模式，变“养人”为“养事”。

（三）以机制创新为抓手，确保长效。城乡环境同治，既要抓具体工作，更要抓机制建设。针对农村地区习惯改变难、长期坚持难、经费保障难等突出问题，株洲市以机制建设为重点，不断创新和加强管理，切实抓好机构改革后续工作和软件配套。一是打造便民服务平台。机构改革后，根据镇村规模调整后区域变大，群众办事不方便的实际，全市大部分乡镇均建立政务中心，村设立政务服务代办点，对户籍登记、生育审批、农经服务、涉农补贴发放等事项实行“一个中心”承接、“一个窗口”办理、“一条龙”服务，切实解决以往找人难、办事难等问题，使政务中心成为“服务百姓，方便群众”的服务平台。二是推行村级联合办公。全面推行村级定期联合办公制度，即各村党支部、村委会每个月两天定期在村部，以支村两委成员为主，乡镇办点干部参加，开展联合办公。办公事项主要包括接访约谈、调处矛盾纠纷、帮教重点人群、提供便民服务、支村两委履职汇报等日常性、服务性工作。联合办公成为乡镇机构改革在村一级的有效延伸，切实增强了村级管理和服务。三是施行精细化作业标准。在城乡环境治理工作中，株洲市建立健全统一、科学、精细的“五定”作业标准，即定人、定时、定点、定标、定责，把作业内容、规程、要求落实到每个地域、每个时段、每个细节。在城区24小时清扫保洁的基础上，坚持每晚12时至次日早晨6时清洗马路和人行道。园林绿化管养做到城区绿化无空缺、树下无垃圾、叶面无灰尘。街道招牌店做到“上下一条线、凸出一个面、白天美化、夜间亮化”。四是创新考核考评办法。株洲市充分发挥考评考核“鞭子”、“镜子”和“指挥棒”的作用，坚持每月对城市四区城乡管理情况进行考核排名，通过新闻媒体向全市公开，实行重奖重罚，连续两次排末名的城区主要领导由市委书记、市长进行戒勉谈话，连续三次排末名的就地免职。2011年，将考核延伸到县市，真正实现考核全覆盖、范围全地域、密度全天候。县市区根据自身情况，分别探索实施考核考评办法，尤其是攸县建立健全主要工作预安销号、定期述职、绩酬挂钩等制度，成效较为明显。首先是上下联动抓预安，按照“自下而上预、自上而下安、上下结合销”的方式，通过个人提出、分管把关、集中审定的程序，将群众反映的各类民生问题，分门别类纳入干部月度工作预安，并明确责任领导、完成要求和完成时限。其次是述职考评抓销号，定期组织召开述职会议，通过主要领导点评、述职人员互评，对预安工作完成情况进行销号。再次是绩酬挂钩抓考核，将乡镇、县直部门和村、社区的洁净行动目标细化、任务量化，纳入全县工作预安销号和绩酬挂钩内容，将县乡村三级干部40%的工作津补贴用于工作预安销号、绩酬挂钩，把环境整治作为一项重点内容，实行按月预安、按月考核、按月兑现，大大提高了工作执行力，促进了城乡环境治理的落实。

三、主要成效

通过三年的探索实践，株洲市已初步构建起“城乡同规划、全民同教化、卫生同保洁、设施同建设、事务同管理、素质同提升、收入同增长、成果同享受”的城乡同治模式，一个个“环境优美、生活宽裕、文明和谐、管理有序”的完美乡村和社区日益展现在世人面前。

（一）政府公共服务水平得到有效提升。株洲市机构编制部门通过服务城乡环境同治，按照有所为、有所不为的原则，逐步调整了各级政府尤其是乡镇政府在经济管理方面的职能，切实把政府的工作重点从直接抓生产经营、催种催收等具体事务转到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供政策服务以及营造发展环境上来，提高了公共服务水平。尤其是在营造发展环境方面，各级政府把加快营造清洁、整齐、优美的城乡环境作为促进发展的一件大事、执政为民的一件实事摆上重要议事日程。目前，株洲市基本实现了“五个看不见”：即城乡公共区域可视范围看不见垃圾、主干道看不见车辆乱停乱放、街面看不见私搭乱建厂棚、市场和门店看不见商品出店摆放经营、城镇看不见围攻环境卫生整治执法人员的纠纷。实践证明，开展城乡环境同治以来，资产得到了增值，市场增加了效益，招商增添了魅力。良好的城乡环境成为促进地区经济发展的重要保证。据统计，2011年，株洲市地区生产总值（GDP）1563.9亿元，增长14.1%；财政总收入175.4亿元，增长33.9%；创建国家环保模范城市已通过省预验收，创建全国文明城市获得提名资格。与此同时，县域经济全面发展，醴陵市跻身全国经济百强县，攸县稳居全省十强县，并入选全国县域经济科学发展十大范例和获评“全国生态文明先进县”。

（二）城乡社会管理水平得到有效提升。株洲市机构编制部门通过服务城乡环境同治，积极引导各级政府加强制度建设，创新机制体制，探索推行“分区包干、分类减量、分级投入、分期考核”的“四分”模式，初步建立起项目分类明晰、供给主体明确、体现效用功能的分类供给机制；保障有力、投入多元、使用高效的经费保障机制；决策民主、督查有力、考核到位的管理监督机制。目前，城乡社会管理水平初步达到了“四个有”：有一套适应城乡居民生产生活居住方式转变要求、城乡统筹的社会管理标准体系；有一个保障有力、满足运转需要的公共财政投入保障机制；有一个民主评议、民主决策、民主监督的社会管理机制；有一支协同配合、管理有序、服务有力的社会管理队伍。

（三）党组织和干部的公信力得到有效提升。通过开展城乡环境同治，广大城乡干部从思想观念、发展思路、工作重点、领导方式、工作方法等各个方面发生全方位的转变，有效地转变了工作作风，提高了工作效率。目前，株洲市广大机关干部坚持每月开展上街下乡进村入户文明规劝活动，当场纠正车辆乱停乱靠、行人乱扔垃圾、商户占道经营等行为，及时了解社会动态和群众诉求，推动信访维稳和矛盾纠纷排查化解工作关口前移、责任到人，从源头上预防和减少社会矛盾。此外，广大机关党员干部与基层农户积极开展“结对共建”活动，切实帮助解决基层群众就业、就学、就医、居住等生产生活难题，融洽了干群关系和党群关系，不断提升各级党组织和广大干部的公信力。

四、创新启示

启示之一：必须紧扣服务发展这一主线。株洲市机构编制部门始终坚持“管住、管活、管好”工作理念，围绕“经济发展、民生民计、社会稳定”三个服务重点，紧扣促进发展转型、保障发展目标、提升发展质量、优化发展环境、凝聚发展合力来创新基层社会管理，使社会管理创新工作有的放矢、有为有位。

启示之二：必须紧扣以人为本这一要求。株洲市机构编制部门把人民群众需要不需要、满意不满意作为出发点和落脚点，把保障和改善民生作为切入点和重点，进一步强化政府社会管理和公共服务职能，多元化解矛盾纠纷，全力推进惠民便民，始终体现“以人为本、服务为先”的社会管理理念。

启示之三：必须紧扣机制建设这一重点。株洲市机构编制部门始终着眼长远，把机制建设摆到重要位置，不断建立健全各项制度，从源头上构建基层社会管理、城乡环境同治的有效、长效格局。

启示之四：必须紧扣凝聚合力这一关键。株洲市机构编制部门高度重视促进社会组织发展，鼓励公众参与社会管理，充分发挥群众组织、社会组织和社会工作者的作用，加快基层社会管理和服务机构建设，初步形成党委领导、政府服务、社会协同、公众参与的社会管理格局。

（作者单位：株洲市编办、攸县编办 编辑：武涛）

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