检察机关对扣押冻结款物处理问题思考

【内容摘要】　检察机关在办案过程中经常涉及到对扣押、冻结款物的处理，现行立法过于原则，司法解释零散，司法实践中对处分扣押、冻结和追缴款物的行为性质缺乏正确的认识，认定标准和处理方式不规范。本文通过界定扣押、冻结款物的含义和法律特征，对涉案款物的处理原则和办理要求检察机关返还财物的程序进行了探讨，并提出完善的对策，目的为正确认定和处理扣押、冻结款物提供合理依据，以规范司法机关行为，保护当事人的合法权益。

【关键词】　扣押、冻结款物 追缴 处理原则 完善

检察机关在办理职务犯罪、刑事案件过程中，往往要涉及到对扣押、冻结款物的处理。正确处理扣押、冻结涉案款物是案件质量的重要体现，对于打击犯罪分子的再犯能力，提高办案的社会效果和法律效果具有重要的现实意义。高检院在近年开展的专项工作中，对扣押、冻结款物的处理一直是工作的重点，但在司法实践中，对扣押款物的处理程序不规范，近年来检察机关涉检信访排查中涉及要求检察机关返还扣押款物的案件所占比例较高，已成为涉检信访的一大隐患。。尽管高检院于2006年3月27日出台的《人民检察院扣押、冻结款物工作规定》明确指出涉案款物在检察环节的执法程序和处理方式，实践中如何不折不扣地贯彻执行该规定，仍有进行探讨的必要。

一、扣押、冻结款物的含义及特征

扣押、冻结的款物，是指公安司法机关在刑事诉讼过程中依法扣押、冻结的违法所得、其他可能与犯罪有关的款物、作案工具、非法持有的违禁品等。扣押、冻结的款物有以下几个特点：

1、扣押、冻结的款物具有违法性。

扣押、冻结款物中违法所得是指行为人从事违法活动获取的财物以及其他以违法所得论处的非法财物,即违法所得是“违法所得的一切财物”的简称。①因此，违法所得获取手段具有违法性；其他可能与犯罪有关的款物由于与犯罪有关也具有一定的违法性；作案工具虽然不具有取得手段的违法性质，属于当事人的合法财产，但作为犯罪分子实现犯罪目的的手段，具有违法性；违禁品是指武器、弹药、炸药、雷管、导火索、剧毒物品(如氢化钠、氢化钾等) 、麻醉剂(如鸦片、海洛因、吗啡等)和放射性物品以及法律规定的其他违禁品，违禁品本来就是法律规定禁止流通的物品,具有违法性。

2、扣押、冻结的款物具有证据价值。

扣押、冻结的款物与案件之间具有密切关系，能够对案件起到证明作用，证明违法犯罪行为的发生以及违法犯罪行为的严重程度，扣押、冻结的主要目的在于取得和保全证据，防止其被毁坏或隐匿。与案件无关的物品侦查机关不得扣押、冻结，正是扣押、冻结款物具有证据价值，司法机关才有权对其采取查封、扣押、冻结的强制措施。

3、扣押、冻结的款物是一个程序性概念。

从立法及司法实践看，扣押、冻结款物只是刑事侦查的一种措施，并不涉及对扣押、冻结款物的最终处理，扣押、冻结有严格的程序要求，必须由法定主体依法定程序进行，否则要追究相关人员的相应责任。

现行法律、法规及司法解释对刑事诉讼中的涉案财物规定和处理模糊不清,司法实践中处理方式也不相同。因此，有必要对相关概念进行比较分析。

第一、扣押、冻结款物与赃款赃物的关系。《人民检察院扣押、冻结款物工作规定》扣押、冻结款物的含义作了明确规定，但赃款赃物源自司法并为立法所采用，法律并没有解释赃款赃物含义，1965年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、财政部次联合颁布《关于没收和处理赃款赃物若干问题的暂行规定》对司法实践中没收和处理赃款赃物的相关问题进行了规范，并没有明确赃款赃物的含义和法律特征。1986年，财政部《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》只是从财务管理的角度对赃款赃物和一般罚没财物进行区分，依法查处走私贩私、投机倒把、违反物价管理等违法犯罪案件的罚没款和没收物资，称“罚没财物”；依法查处追回贪污盗窃、行贿受贿等违法犯罪案件的财物，称“追回赃款赃物”。

在法学界对赃款赃物的含义争议较大，存在“实体性概念”说和“程序性概念”说两种本质不同的观点。“实体性概念”说有两种观点，一种观点认为①赃款赃物应指犯罪人通过犯罪行为不法获取的各种财产性利益，在法院判决生效前被执法机关查封、扣押、冻结的财物不能称为赃款赃物；一种观点认为②赃款赃物就其本源而言是一个实体性概念，与诉讼程序无关，赃款赃物是违法犯罪获得的财物，诉讼程序只是查明涉案财物是否属于赃款赃物的过程，无论是否经过诉讼程序都不能改变财物的实体性质。“程序性概念说”也有两种近似的观点，一种观点③认为赃款赃物是指进入刑事诉讼程序、与犯罪有关的款项和物品，包括违法所得的财物、部分犯罪对象和犯罪工具等。还有一种观点④认为赃款赃物有广义和狭义之分，从广义上讲，一切违法、犯罪活动获取的利益及用于违法、犯罪活动的财物都属于赃款赃物的范畴。从狭义言之，只有从事刑事犯罪活动所获取的财物和用于犯罪活动的财物才属于赃款赃物。我们认为赃款赃物是程序性概念，虽然立法未对其含义明确解释，但现有的司法解释（如六部委关于《刑诉法》实施中若干问题的规定第48条）和司法实践都认为赃款赃物是一个程序性概念，是指与犯罪有关的款物只要被司法机关查封、扣押或冻结，进入刑事诉讼程序，就成为赃款赃物，而不论最后法院的判决如何认定和处理。可见，赃款赃物与扣押、冻结款物的范围类似，包括违法所得、其他与犯罪有关的款物、用于犯罪的作案工具、违禁品等。

第二、扣押、冻结与追缴的关系。司法实践中对追缴的性质存在认识上的误区，认为追缴是追回上缴国库收归国有，是对赃款赃物的实体处理，据此公、检、法认为三机关都有权没收扣押、冻结款物，这一观点显然将追缴与没收混为一谈。从词义看，追缴是指勒令缴回（非法所得的财物）。①追缴的法律含义是指公安司法机关依法对违法所得的一切财物勒令缴回，侧重追回违法所得的过程，而非对赃款赃物进行实体处理。被勒令缴回司法机关的赃款赃物，可能是违禁品和供犯罪所用的本人财物，也可能是被害人的合法财产，而对被害人的合法财产就应该返还被害人，犯罪分子被勒令缴回至司法机关的违法所得财物并不必然被强制收归国有，这已得到理论界的认同。②从《刑法》第64条规定的追缴、责令退赔、返还和没收的逻辑关系上看追缴也是一种程序性权力，追缴是责令退赔、返还和没收的前提和基础, 如果追缴就直接决定了财物性质并对之进行了处理, 后面有关返还、没收的规定也就没多大意义。

追缴是依法勒令缴回违法所得的一切财物；查封是指侦查机关将需要进行保全的财物加贴封条，就地封存，目的防止财物被转移或处分；扣押是指侦查机关发现与案件有关的物品依法留置和控制的行为；③冻结是指公安司法机关依法通知有关金融单位不准提取与案件有关的存款。可见，追缴是与对赃款赃物查封、扣押、冻结并列的一种司法强制措施，是诉讼过程中对物的强制措施。《人民检察院刑事赔偿工作规定》第9条规定：“请求返还被人民检察院查封、扣押、冻结、追缴的财产的赔偿请求应当由人民检察院分别下列情形对有无违法侵犯财产权情形，依法进行确认”，可以看出该条把查封、扣押、冻结和追缴并列作为对财产的强制措施。

二、检察机关处理扣押、冻结款物的法律依据及处理原则

两法（刑法和刑诉法）修改前，根据1965年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、财政部次联合颁布《关于没收和处理赃款赃物若干问题的暂行规定》赋予公、检、法对追缴的赃款赃物没收决定权，1985年最高人民检察院《关于检察机关受理的经济案件,经审(侦)查认为不构成犯罪,其非法所得财物如何追缴问题的批复》中指出:对于由检察机关立案侦查终结,决定撤销案件,不起诉的案件,被告人交出或被检察院查获的被告人的财物,经查明确系非法所得,人民检察院可以依法收缴,并按照(82)财预字第78号、91号文件的规定办理。司法实践中，有的检察机关发现违法所得需要没收时，由检察机关财务部门先行收取，然后由财务部门填制省级财政统一制发的一式六联的“非税收入一般缴款书”直接缴库，给当事人出具缴款书的第一联。有的检察机关财务部门给当事人开具财政统一的代罚没收据，由当事人直接到指定的代收罚没金融机构缴款。由于地方财政能力优先，对政法经费保障不足，政法机关可以按照上交财政的一定比例要求财政部门返还追加拨付经费。为了弥补经费的不足，司法机关利用各自的职权，通过司法活动谋取自身利益。由于侦查机关具有追诉的主动性，两法修改后，为了避免逐利司法，对检察机关的没收权进行了限制，对扣押、冻结款物没收统一由法院和有关主管机关处理决定。

（一）对扣押、冻结款物处理的现有法律依据。

1、刑事法律。刑法第64条规定：犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔。对被害人的合法财产，应当及时返还；违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当依法予以没收。我国刑诉法第142条规定：人民检察院决定不起诉的案件，应当同时对侦查中扣押、冻结的财物解除扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。第198条规定：“公安机关、人民检察院和人民法院对于扣押、冻结犯罪嫌疑人、被告人的财物及其孳息，应当妥善保管，以供核查”“人民法院作出判决生效后，对被扣押冻结的赃款赃物及其孳息，除依法返还被害人的以外，一律没收，上缴国库。”　　

2、有关规定及司法解释。六部委关于《刑诉法》实施中若干问题的规定第48条、最高人民法院《关于执行刑诉法若干问题的解释》第288条－295条、高检院《人民检察院刑事诉讼规则》239条、277条、358条和《人民检察院扣押、冻结款物工作规定》（以下简称“工作规定”）

（二）根据“两法”及有关规定，检察机关对扣押、冻结款物的处理应依法处理、去向明确，遵循以下原则：

1、随案移送并依照法院生效判决、裁定处理的原则

当扣押、冻结款物同时作为证据使用时，应当随案移送，由法院统一处理。六部委《关于刑诉法实施中若干问题的规定》第48条规定：对作为证据使用的实物，应当依法随案移送。对不宜移送的，应当将其清单、照片或其他证明文件随案移送。侦查机关冻结在金融机构的赃款，应当向人民法院随案移送该金融机构出具的证明文件，待人民法院作出生效判决后，由人民法院通知该金融机构上缴国库，该金融机构应当向人民法院送达执行回执。《刑事诉讼规则》第358条规定：“对作为证据使用的实物，应当依法随案移送。对不宜移送的，应当将其清单、照片或者其他证明文件随案移送。”“冻结在金融机构的赃款，应当向人民法院随案移送该金融机构出具的证明文件，待人民法院作出生效判决后，由人民法院通知该金融机构上缴国库。高检院《工作规定》第27条第3款规定：提起公诉的案件，人民检察院应当严格按照人民法院的生效判决、裁定处理扣押、冻结的款物。

2、申请人民法院裁定原则。

定罪权和对扣押、冻结款物的实体处理权限于人民法院。对于犯罪嫌疑人、被告人死亡的，虽不能宣告其有罪并追究刑事责任，但与其行为有关的款物并不必然是合法财物，着眼于惩治犯罪和保护利害关系人的合法权益，有必要对该款物的性质进行司法认定，检察机关可以申请法院裁定。《刑事诉讼规则》第239条和277条规定，因犯罪嫌疑人死亡而撤销案件或在审查起诉中死亡，被冻结的存款、汇款应当依法予以没收或者返还被害人的，可以申请人民法院裁定通知冻结犯罪嫌疑人存款、汇款的金融机构上缴国库或者返还被害人。

3、移送有关主管机关处理的原则。

根据无罪推定原则，检察机关作出不起诉或撤案决定，犯罪嫌疑人就是无罪的，对其违法所得需要没收的应该由有关主管机关按照行政处罚程序作出决定。刑诉法第142条、《刑事诉讼规则》第239条和《工作规定》26条、27条规定，人民检察院决定不起诉或撤销案件（因犯罪嫌疑人死亡以外的原因）时，应当在不起诉或撤销案件决定书中对扣押、冻结款物的处理作出说明。对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。撤案时扣押的违法所得需要没收的，应当移送有关主管机关处理。

提起公诉的案件，对于未认定的扣押、冻结款以及起诉书中已经认定、但法院生效判决、裁定书中未认定的扣押、冻结款物，需要没收的，应当提出检察建议移送有关主管机关处理。

另外，由于严禁在立案之前扣押、冻结款物，初查后决定不立案的案件中存在违法所得需要没收的，也应由有关主管机关处理。

4、直接返还的原则。

当扣押、冻结款物属于被害人的合法财产且有相应证据予以证明时，公检法三机关都有处理权，在刑事诉讼的任何阶段，都应及时返还给被害人。刑法64条、刑诉法198条对于人民检察院撤销案件时或起诉书中未认定的扣押、冻结款物以及起诉书中已经认定、但人民法院判决、裁定中未认定的扣押、冻结款物，应当返还的。对于被害人的合法财产，不需要在法庭出示的，应当及时返还。诉讼程序终结后，经查明属于犯罪嫌疑人、被不起诉人以及被告人合法财产的扣押、冻结款物，人民检察院应当及时返还。

5、直接决定上缴国库的原则

现行有关规定检察机关有权决定直接上缴国库的有两种情形。一是《工作规定》第29条规定，检察机关对于应当返还被害人的扣押、冻结款物，无人认领的，应当公告通知。公告满一年无人认领的，依法上缴国库。二是《刑诉规则》第239条和《工作规定》第26条规定，因其他原因（犯罪嫌疑人死亡以外）撤销案件的，被冻结的款物需要没收的，检察机关直接通知冻结机构上缴国库。

6、违禁品应当销毁的原则

从立法及司法实践看，我国对违禁品都是采取由扣押机关直接没收并按国家规定销毁的原则加以处理的。六部委关于《刑诉法》实施中若干问题的规定第48条和刑诉法第198条规定对此作出了规定。

三、对要求检察机关返还扣押款物的处理程序

在司法实践中，由于立法的模糊、执法观念的落后和受利益的驱动，各地检察机关对处理涉案款物方式不一致，有的地方做法很不规范，案件留下了尾巴，不仅损害了司法形象，而且成为涉检信访的隐患。要求检察机关返还涉案款物的案件比较复杂，我们要区分不同情形按相应的程序及时办理，做到案结事了。

1、按自侦案件的善后处理程序

对“两法”修改后的检察机关对在办理自侦中的扣押款物不服，或要求检察机关返还扣押与案件无关、检察机关也没有通过相应法律文书对财产做出处理决定的款物，这种情形违反现行的法律，且不属于具有诉讼终结效力的刑事处理决定，应按自侦案件的善后处理程序办理。

2、按刑事复议和申诉程序

如果对检察机关在法律文书中对财产性质作了认定并对扣押冻结的款物作出相应的处理决定不服，根据《工作规定》第32条，当事人可以申复议，复议由办案部门办理，对复议决定不服可以向上一级检察院申诉，上一级检察院应及时复查并作出决定。

另外，对“两法”修改前的检察机关没收决定不服并提出返还财产要求的，由于在两法”修改前的检察机关有没收权，因此，也可按申诉程序办理。

3、按国家赔偿程序办理

对违法查封、扣押、冻结和追缴的财产不服要求返还的，根据国家赔偿法和人民检察院赔偿工作规定当事人可以申请国家赔偿，检察机关应按照赔偿程序办理，但由于国家赔偿有严格的程序，为了尽快维护当事人的合法权益，可以不采用赔偿程序而采用申诉或直接返还的方式解决。

四、完善处理扣押、冻结款物的路径

司法实践中对处分扣押、冻结和追缴款物的行为性质缺乏正确的认识，各个时期零散的司法解释干扰着司法实务的操作，有必要对扣押、冻结款物处理予以完善。

1、完善立法，在刑事诉讼法中专章规定赃款赃物的处理。首先，明确法律用语的含义，对赃款赃物、违法所得和追缴、扣押、冻结、责令退赔、没收、上缴国库等一系列用语进行规范化的解释。其次，明确对赃款赃物的处理主体、程序和惩罚机制，并赋予检察机关没收权。司法实践中许多案件终止在检察环节，如果涉案款物需要没收的，再移送法院和有关主管机关决定，由于法院和有关主管机关对案情不了解需调查，这样不仅可能造成处理不公，而且浪费有限的司法资源和提高行政成本。刑事没收是一种特别的没收制度, 它不同于没收刑,可以赋予给检察机关，这样不仅符合“法治进程中必须符合节约和控制成本的要求”，①而且也是检察机关作为法律监督机关的性质决定的，在国外也有赋予检察机关没收权的立法，如《日本刑事诉讼法》第496 条规定：“没收物，应当由检察官处分。”②再次，由于对扣押、冻结和追缴款物的处理涉及到对公民财产权的剥夺，我国宪法和物权法明确规定公民的财产权。因此，应将追缴、扣押、冻结等侦查措施纳入侦查监督的范围。在国外对物的强制措施一般纳入司法审查，由法官签发，有些国家由检察官亦可签发，我国检察机关作为司法机关和法律监督机关，应将侦查机关对物的强制措施纳入法律监督范围由侦监部门具体负责监督。最后，建立对扣押、冻结款物发还、没收的异议程序和外部监督等救济机制。司法机关对于发还或者没收扣押、冻结和追缴款物有异议的相对人，应当听取其陈述，允许其发表意见，必要时可申请公开听证。另外，从近年来人民监督员制度推行的可行性来看，也可将对赃款赃物的处理纳入人民监督员的监督范围。

2、切实保障司法机关办公办案经费，避免受利益驱动办案。首先，要严格政法部门收支两条线制度，各执法部门上交的罚没款物，应当严格纳入财政预算管理，统筹使用，使各执法单位的经费拨入与本部门的罚没上缴收入彻底脱钩。其次，条件成熟时由中央财政负担司法机关的办案办公经费并将罚没款上缴中央财政，这样不仅能够避免司法权力地方化的倾向维护国家的法制统一，树立司法权威推进依法治国，而且能够最终避免司法机关受经济利益驱动办案和处理涉案款物。

推荐访问:款物 扣押 冻结 检察机关 思考