旅游警务服务管理模式的探索性构建

文章关注的问题所在。基于福建崇武的案例研究显示，目的地公安部门通过基础设施的提升、处警流程的优化、警校媒共建和内设义务队的方式，能够在一定程度上缓解游客安全服务管理全时空性需求与科层结构不合理、管理流程固化的矛盾。文章尝试性地构建适用于小尺度目的地的旅游警务模式，在县级政府层面设置游客安全管理常设机构、整合游客安全信息平台、完善游客安全管理闭环流程，通过旅游目的地公安部门实现政府科层组织与多元主体参与的网络组织的“握手”，形成兼具两者优长的中间性组织，为社区警务与景区管理相结合提供了新的思路。

[关键词]小尺度目的地；游客安全管理；旅游警务；社区警务；景区管理

[中图分类号]F59

[文献标识码]A

[文章编号]1002-5006（2018）04-0113-14

Doi： 10.3969/j.issn.1002-5006.2018.04.016

1 研究背景

游客安全一直是学界关注的焦点问题，目的地旅游系统由于主体复杂性、客体多样性、旅游企业经营多变性极易导致游客安全问题的发生。20世纪初，我国游客安全管理的主体是旅游行政部门和旅游企业，随着旅游业的发展，游客安全涉及交通、卫生、信息、消防、治安等众多事务，狭义的主体界定已不符合游客安全管理的实际需要。理论层面上，1995年Mitchell等提出警察机构参与旅游安全管理的时刻已到来，必须提升警察能力、增加处理旅游犯罪的治安人力、发展和配备专门的机构保护游客。Glensor等提出在社区警务基础上建立一个既服务社区民众又服务游客的警务模式。李红新建议在重点景区设立旅游公安局或旅游派出所，将涉及工商、旅游、物价、质检等旅游执法单位的有限执法权交旅游公安局或旅游派出所行使，或者在抽调相关部门人力的基础上，将部分执法权授予公安机关行使。厉新建、陈健等提出将景区安保人员纳人派出所统一管理，提高安保人员的工作效率，缓解警力压力。实践层面上，早在1956年约旦便组建旅游警察；泰国、俄罗斯、阿根廷、肯尼亚、埃及、尼泊尔、韩国等多个国家都特设旅游警察，负责面向旅游业的安保、为游客提供便利服务、担负旅游执法等职责。2015年10月，我国三亚市公安局成立首支旅游警察支队，之后广西桂林、河南栾县、云南丽江等地相继成立旅游警察大队或旅游警察分队；在尚未组建“旅游警察”的旅游目的地，当地公安派出所通过社区警务的“旅游+”方式应对游客安全管理局势变化，例如武夷山公安派出所联合相应部门组建“旅游综合执法队”①、崇武边防派出所提出“社区警务与景区管理相结合”、厦门鼓浪屿公安派出所成立“旅游警务队”、厦门曾厝垵自发组织形成“社会力量辅警”①等。实践表明，从游客与原住民无差异化管理到通过各种工作创新主动适应旅游目的地社区警务变化，公共安全管理部门在游客安全管理中发挥着日益重要的作用。

游客安全管理离不开目的地政府、综合性安全部门、社会和社区参与，大量的游客安全问题超越了旅游行政部门或旅游企业的权力边界，各个层次的政府机构之间的纵向協作、同级政府机构之间以及政府与非营利组织之间的横向协作越来越频繁，关系越来越紧密。整体性治理与网络治理作为治理理论的最新发展和重要分支，是公共部门之间、公私部门之间通过协作获得“协作优势”的理论支撑。20世纪末提出的整体性治理理论，其最大的价值在于从政府自身出发，强调以协调、合作和整合为取向的治理理念和方式，有效改善政府内部的“碎片化”制度结构，通过流程再造实现公共服务的无缝隙提供，更加迅速高效地回应社会公众的公共服务需求；网络治理理论强调协调合作与整体绩效，通过借鉴资源依赖、交易成本、社会网络、网络组织、供应链管理等多学科理论，在关注政府内部治理网络绩效的同时，强调政府、市场和社会的良性互动以及公共服务治理网络的效能，是一种全新的通过公私部门合作，非营利组织、营利组织等多主体广泛参与提供公共服务的治理模式。现有目的地游客安全管理研究更多的是通过案例地调研分析单方主体发挥的作用及改进措施的探讨，多元主体参与目的地游客安全管理的研究相对缺乏，鲜见关于游客安全管理模式的系统讨论，借鉴治理理论有助于探索如何构建目的地社区警务与游客管理相结合的模式。

旅游目的地是能够激发旅游者产生旅游动机，并能实现旅游动机追求的由旅游吸引物与旅游接待设施组成的各类地域空间要素的总和，是旅游者停留与活动的复合性地域空间。从空间上，可分为大尺度（国家）、中尺度（城市）、小尺度（功能区域）目的地，其中，小尺度目的地是围绕某一主要功能非常突出的旅游吸引物所形成的终极型旅游目的地，通常为乡镇一级行政区划范畴的景区及其服务社区。国内外学者已经意识到社区参与对于游客安全管理的重要性，提倡通过社区参与治理景区所在社区的安全问题，社区作为目的地环境的有机组成部分，其安全管理系统能够为景区的旅游可持续发展提供保障。现阶段，我国目的地游客安全管理的研究对象主要为城市和景区（点）尺度，将景区及其周边社区作为整体的研究较少。本研究选取景区及其周边社区作为研究对象，原因在于：小尺度目的地是构成各种尺度目的地的基本单元，所在地政府部门行政层级低，承担着大量的游客安全管理基础性工作，有助于以小窥大，分析游客安全管理实践存在的困难，进而进行管理模式创新研究。

本文运用实地调研和访谈法，对福建崇武社区警务与景区管理相结合的游客安全管理模式进行探索性识别，并从理论上构建适用于小尺度目的地的游客安全管理模式，以期丰富旅游发展背景下目的地游客安全管理研究的成果，为创新目的地游客安全管理模式提供参考。

2 案例地游客安全管理实践研究

2.1 案例地与研究方法

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